更新时间：2024-09-21 15:43
存量土地（land stock），房地产业基本术语，指因规划调整、产业结构转型等，具有再开发利用价值的建设用地，这一概念是中国土地管理制度下特有的概念，在其他国家并没有与之相类似的概念。存量土地在狭义分类上主要包括闲置土地、空闲土地和批而未供土地三种类型，广义上也泛指城市中大量存在的现状建成区。
20世纪90年代初“存量”等概念被引入土地领域，1994年第四届中国土地学会第四次会员代表大会学术年会正式提出了“存量土地”的盘活问题，2009年，深圳市、广州率先全面开展存量土地再开发政策创新。2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》坚定和明确了存量土地再开发的方向。
深入研究和挖掘现有存量土地的利用潜力，可以节约用地，有效地减少城市发展过程中对耕地的占用，对于实现下个世纪中国社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。
中华人民共和国住房和城乡建设部《房地产业基本术语标准》中对于“存量土地”一词的规范解释为：因规划调整、产业结构转型等，具有再开发利用价值的建设用地。
从广义上讲，存量土地是泛指城乡建设已占有或使用的土地。狭义上讲，是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、产出低的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。
20世纪90年代初“存量”等概念被引入土地领域，中国土地学界随之展开对于“存量土地”相关理论的研究和探讨。1994年，第四届中国土地学会第四次会员代表大会学术年会正式提出了“存量土地”的盘活问题，而且进行了探索性研究，研究重点在于如何正确赋予存量土地以经济价值，并引导存量土地流转。
2004年12月中华人民共和国国土资源部发布的《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》(国土资电发［2004］78号) 中，第一次明确提出“城镇存量建设用地”的概念。将中国的城镇存量建设用地分为闲置土地、空闲土地和批而未供土地三类。
2009年，深圳市、广州出台《深圳市城市更新办法》《广州市三旧改造工作意见》，率先全面开展存量土地再开发政策创新，将存量土地再开发作为推动土地集约利用、提升城市功能、实现城市可持续发展的重要举措；2013年，中华人民共和国国土资源部在总结提升深圳、广州试点经验基础上，制定发布《城镇低效用地再开发试点指导意见》，进一步在上海、江苏等全国10个省市开展存量土地再开发试点。各试点地区结合实际情况相继出台了实施办法，展开了系列创新 ; 2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确低效用地再开发是新型城镇化建设的重要举措，要求建立城镇低效用地再开发激励机制，坚定和明确了存量土地再开发的方向。
2024年5月17日，在国务院政策例行吹风会上，自然资源部相关负责人表示，准备出台妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施，支持地方政府从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，帮助企业解困。
根据中华人民共和国国土资源部出台的相关文件界定，存量土地主要包括闲置土地、空闲土地和批而未供土地三种类型，即称为“狭义存量土地”，其特征是现状土地利用效率低下，土地本身的使用价值和产出价值未被充分体现。
除“狭义存量土地”以外，城市中大量存在的现状建成区，如商业区、居住区、棚户区、城 中村、工业区等均属于存量建设用地范畴，被称为“广义存量土地”。与前者相比，“广义存量土地”的价值不仅体现在其土地本身的使用价值和产出价值，也包含地上附着物的使用价值和产出价值。
由于城市规划法制意识的淡薄和规划实施行为的随意性，使城市规划难以实施，造成规划与实际占用脱节，土地使用不合理，乱占滥用，影响后期城市规划发展，用地缺少必要监督机制，历史上单位和个人用地少批多占，占而未用，造成部分土地的闲置。
随着经济体制的调整，原计划经济下的许多企业生产陷入停产与半停产状态，企业场地闲置荒芜。另一部分是新建企业，受物价上涨，投资办厂计划不周等影响，因资金不足，只好将一些基建项目压下来，导致部分土地闲置。
由于开发区内部分项目未能按计划实施或部分虽已实施，但由于种种原因工程进展缓慢，原征用的大量土地不能得以利用，造成一定数量土地的低效利用和闲置。更有甚者，部分房地产企业为了谋取暴利，在资金、技术、设备不足的条件下，盲目多处改建开发，造成资金不足，又遇房地产业的不景气，致使无力全面开发，形成了市区部分黄金地段土地闲置。
由于部分企事业单位拥有大量行政划拨取得的土地，在新的市场经济条件下，利用这些无偿得来的土地，进行不公开的或地下的土地市场交易，如联营联建、以地易货、土地投资、以地抵债等多种形式换取收益，造成国家土地收益流失，土地利用效率不高，严重破坏了经济秩序，危害着土地使用制度改革，使急需城市内部土地发展的企事业单位不得不去占用城区周边的耕地以图发展，形成了在市区内存量土地闲置的同时，又占用了大量城市周边珍贵的耕地资源。
城市存量土地再开发还没有形成一个系统的、有清晰目标的政策框架。在当前理论研究与实践探索中，存量土地再开发主要以"低效用地再开发”“城市更新"的形式出现。国土部门及土地管理学者习惯从"低效用地再开发"角度出发，其政策对象是城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，其政策目标是提升单位土地的利用强度和产出水平，促进土地节约集约利用；规划部门及建筑、规划学者则从”城市更新"视角展开探索，其政策对象是城市中衰败的区域，政策目标是多元的综合体，是人居环境及社会网络结构的更新和延续。当前存量土地再开发概念体系、工作目标、政策理念不一致的状态一定程度上导致有关研究和探案处于混乱状态不利于存量土地再开发制度的科学构建与长期发展。
存量土地自行开发实际上将地块上新设定的土地使用权协议出让给原使用权人。土地收储与自行开发的路径边界，某种意义上就是土地公开出让与协议出让的边界。存量土地自行开发实际上已经突破了原来经营性用地必须公开出让的政策边界，但新的政策边界尚未合理划定部分城市将自行开发限定在较小范围内，不允许大规模的改扩建、以及再开发为商品住宅，因此导致存量土地自行开发动力不足；部分城市在探索中政策尺度放得很大，各类土地均可以采用自行开发的方式推进，出于逐利性的考虑，原土地使用权人大部分采用自行开发或者寻找社会企业合作开发的路径，回避对抗土地收储，造成无地可储，对土地市场秩序和公平造成巨大冲击，科学合理划定土地储备、自行开发的适用边界成为有效推进存量土地再开发的关键。
一是为调动原使用权人自行开发存量土地再开发积极性，各地在土地出让金测算与收取上均体现了增值收益共享的思路，但具体原则和做法林林总总，缺乏法理支撑与逻辑基础，最终的收益分配更多是政府结合征收拆迁难度、土地财政依赖程度，与土地原使用权人博弈的结果。二是自行开发与土地收储之间补偿标准差异过大即使是同一区域类似地块，对土地原使用权人而言，采用土地收储方式获得的补偿远远低于自行开发。三是经营性开发与公益性开发土地收益差异过大，经营性用地增值中相当部分来源于周边公益开发配套，但对于土地被征收作为公益配套用地的原使用权人而言，无法参与区域土地增值收益分享。总体来说，对原土地使用权人而言当前存量土地再开发收益呈现自行开发、土地收储、土地征收依次梯度下降的格局，虽然收益分配向自行开发倾斜确可以提升部分存量土地再开发效率，但对在土地收储和土地征收中配合存量土地再开发的原土地使用权人不公平，这势必对存量土地再开发的可持续性与长期效率产生负面影响。
存量土地再开发是一项系统工程，国际经验显示，单一政策工具推动存量土地再开发的效果并不理想，必须构建不同类型且内容丰富的政策工具箱。从中国国情来看，存量土地再开发政策工具主要为土地征收、土地收储等强制型工具，正在创新自行开发、土地增值收益分享等激励型工具，但是法律法规支撑、产权交易市场建设、管理调控体系、公共参与和协商机制等基础型、引导型工具创建上仍非常不足。
中国城市土地集约利用具有一定的潜力，深入研究和挖掘现有存量土地的利用潜力，可以节约用地，有效地减少城市发展过程 中对耕地的占用，对于实现下个世纪中国社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。
政策问答┃什么是存量土地？什么是“标准地”？什么是闲置土地？┅┅你都知道吗？. 沂水县人民政府办公室 .2024-03-23
自然资源部:准备出台妥善处置闲置土地的政策措施.中华人民共和国自然资源部.2024-05-19