土地财政(通过卖地的土地出让金来满足财政需求)

土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。它的显著特征表现在地方政府财政总收支高度依赖利用土地资源所取得的土地及相关税费收支。

土地财政包含两部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等。二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。

土地财政客观上推动了中国城镇化、工业化进程，是中国经济增长、基础设施、民生建设快速发展的重要保障，但也同时伴随着产业结构失衡、房价快速上涨、土地利用效率不高、地方政府隐性债务增加等一系列问题。

历史沿革

中国城市化模式的大突破，起始于1980年代后期。依靠农业部门为中原地区的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳市、厦门市等经济特区被迫仿效香港特别行政区，尝试通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，但却将当时规模还很少的土地收益，划给了地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”，帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。公用事业不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心）。

2009年“两会”期间，中华全国工商业联合会就向全国政协递交了一份名为《我国房价何以居高不下——房地产开发的总费用支出一半流向政府》的大会发言稿称，全国9城市房地产企业的开发费用的调查显示，在总费用支出中，流向政府部分（即土地成本+总税收）所占比例为49.42%。

2016年2月23日，财政部等四部门联合发通知，从机构设置、资金来源、储备规模等方面对土地储备进行规范，应该说，这是防范“土地财政”风险的治本之策。

2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，决定将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入统一划转税务部门征收。四项政府非税收入的划转，有助于提高征管效率、统筹财政资源。

概念释义

“土地财政”不是一个正统的学术概念，也不是一个规范的政策用语，而是社会舆论对于中国土地出让及其由此带来大量政府性收入这种现象的一种俗称。“土地财政”是中原地区的一种特殊现象，是在土地公有制（所有土地属于国家所有或集体所有）和经济市场化背景下产生的，工业化、城镇化、住房商品化快速推进，土地在其中扮演了一个极其重要的角色，发挥出了无可替代的杠杆作用，在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，到处都有土地的身影。在中国特有的体制背景和特有的发展阶段，土地承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，也带来了显性和隐性的各种风险，受到社会各界的严重关切。“土地财政”的说法不胫而走，就是社会关切的集中表现，并把重点到了政府及其财政身上。

土地财政包含两部分。一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等。目前地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，高的已达到地方税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。目前地方政府看重的主要是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比重，已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。

形成原因

中原地区现行的财政管理体制为分税制。分税制改革的主要目的是提高两个“比重”，即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重。分税制改革在取得一定成就的同时，也存在一些较大的缺陷，与本文相关的一大缺陷是中央与地方虽然对财权进行了相应的划分，但对事权却没有进行详细划分。事实上，省级以下政府负责提供了重要的社会支持或几乎所有的公共服务。在目前的收入分配格局下，地方政府的任务显得太过沉重，财政支出已经无法维持正常运转。近年来，中央政府收入大概占到整个财政收入的50%-55%，但是其支出只占30%左右，其余的支出则被转移到地方政府。[6]由于得不到有效的政府间转移支付的支持，地方政府的支出责任成为了“难以完成的任务”。在此背景下，地方政府不约而同地将目光转向了“土地”。前文已经述及，以土地为中心形成的财政收入是巨大的，且最重要的，是土地收入中很大一部分是完全由地方政府自己掌控的。因此，对地方政府而言，土地就是它们的“摇钱树”，其对土地开发利用的唯一目的就是筹集财政收入以完成中央政府交付的任务。

自改革开放以来，中原地区实施了以经济增长为基础的政绩考核制度，地方政府官员的升迁与当地经济发展水平密切相关。经济业绩考核的主要标准是当地GDP增长水平及财政收入上缴额度。因此，地方政府必然会想方设法寻求新的收入来源，扩大地方政府财政收入的最好办法就是“以地生财”。地方政府为了彰显政绩，产生了扩大投资规模、加强招商引资力度等强烈动机，常常通过土地开发来经营城市和发展经济。同时，城市的扩张发展反过来又为地方政府获得更多的财政收入作出了“贡献”。地方政府官员在任期内的这些压力，使得他们不得不将“土地财政”作为一个重要的政绩考核支撑。

现行的《宪法》《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》等法律对中国的土地所有权关系进行了规范和调整。从上述法律规定来看，中原地区的土地所有权实行的是所谓的城乡分治二元制度，即城市市区土地的所有权属于国家，农村和城市郊区的土地所有权属于集体。国家垄断了城市土地一级市场，即只有国有土地才能用于建设。如何将集体所有的土地变为国有的土地，唯一的途径是实行国家征收。在中国高速工业化和城市化建设进程中，城市对土地的需求量大大增加，仅靠城市的国有土地存量显然已经不能满足公用事业建设和城市居民住房的需求。向农村农民手中征地成为了唯一的途径。征地的前提条件——“为了公共利益”常常被各地政府抛诸脑后，因为“为了公共利益”征地对地方政府而言是根本无利可图的。为了筹集到更多的财政资金，地方政府更愿意“为了非公共利益”而去征收土地。地方政府能够因“非公共利益”而筹集到较丰富财政资金的原因在于：征地的成本低而所获收益高。中原地区现行的《中华人民共和国土地管理法》和《物权法》以及地方相关性法规都对征收补偿作出了具体规定，其补偿标准主要依据《土地管理法》第四十七条，即征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。也就是说，农民所得的补偿是以该土地的农用价值为标准来计算的，以这种标准计算出的补偿额非常低。与此相反，地方政府在将征收来的集体土地“变性”为国有土地后，以招标、拍卖、挂牌的方式予以出让，获得了巨大的收益。

利弊

土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，同样是有利也有弊。土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中原地区的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。但是，不少问题也由此而生。

第一，土地财政透支的虽然是企业和个人的未来收益，但筹集和使用的却是现实的货币和资金。2001年全国土地出让收入1296亿元，以后逐年上升，2009年达到1.6万亿元。本世纪初就有财政专家提出，当时中原地区政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。最近有学者研究表明，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿，约占GDP的32%。其重要原因之一，就是土地出让收入数量巨大。例如，2009年的土地出让金约占当年GDP的5%。

第二，政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，以至于相关生产能力严重过剩。但是，这条产业链基本处于低端，其占用大量社会资源的过度增加，与中央加快转变发展方式的方针是背道而驰的。还有一个严重后果是，大量资源集中用于城市，使中央关于“工业反哺农业，城市支持农村”的战略方针难以切实执行，全国城乡和地区经济社会发展的差距，不仅没有缩小，反而进一步扩大了。

第三，在肯定城市建设成绩的同时，也不能忽视资源、资金的严重浪费。2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为16.6%，2009年已上升为48.8%，期间有几年甚至超过50%。土地出让收入本级政府收、本级政府用的特殊性，使得对其使用进行规范与监督比较困难。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在这过程中，少数干部财大气粗，挥金如土，为所欲为，败坏了党风、政风。由于缺乏监督制约机制，不少公款通过各种渠道，转化为个人的灰色收入，更为贪污腐败分子提供了方便。第四，土地财政是城市扩张和占用农民土地的动力机制。这个机制的利益指向，使保护耕地和保护农民的合法土地权益，只能流于空谈，不可能真正落实。另外，土地财政使地方政府的收入过分依赖开发商，而开发商的自然垄断地位，使其能够大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题很难得到解决。

总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是其弊端也越来越明显，已经成为今后发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。

面临问题

除财政分权、经济增速放缓等因素外，疫情反复进一步加大了地方政府财政收支平衡的压力。地方政府财政收支缺口不断加大，平衡财政收支与实现经济目标之间的矛盾也更加突出。在这样的背景下，想方设法增加土地财政的收入成为了地方政府的不二选择，在没有找到更好地解决办法之前，地方政府主动降低对土地财政的依赖的可能性较小。

土地财政支持了工业化、城镇化初期阶段的发展，而工业化、城镇化水平的持续提升则衍生出了大量的土地需求，支撑了大规模的土地面积顺利出让，奠定了地方政府获取巨额土地出让收入的基础。但随着未来我国城镇化减速、人口年龄结构老化，土地需求将会面临收缩的压力，土地出让收入也将会受到较大的冲击。2021年我国城镇化率是64.7%，进入到城镇化中后期阶段，城镇化率增速为1.3%，较2020年下降0.58个百分点，较“十三五”期间平均增速下降1个百分点，城镇化增速呈现不断下降的趋势。2020年我国60岁以上老年人占比已达到18.7%，总和生育率下降至1.3的极低水平。快速老龄化和超低生育率将导致我国人口年龄结构不断老化，这也意味着潜在购房群体规模在收缩，住房需求将会受到冲击，房地产投资年均增速将会下滑至5%左右的中等水平，土地成交面积增速也受此影响。长期来看，土地成交面积增速将放缓，土地财政难以为继。其中，自身“造血”能力不足，土地需求偏弱的西部地区将率先面临土地出让收入大幅下降的问题。

回顾近些年土地市场的表现，2018年之前土地供应面积与供应土地挂牌均价走势一致，而在2018年之后土地供应面积与土地供应挂牌均价之间的关系出现了逆转，供应面积与地价之间呈现出相反的走势。2018年，棚改推动的房地产上行周期触顶开始回落，随后房地产进入2010年以来第四轮的下行周期。与前三轮周期运行背景不同的是，第四轮房地产下行周期既面临着居民端潜在购房人口规模收缩、居民收入增速下降的情况，还面临着地方政府财政收支平衡压力倍增的情况，这意味着土地成交面积增速将弱于以往，但地方政府对增加预算外收入的需求反而比过去更为迫切。在这种情况下，提高地价将有利于减缓土地出让总收入下降的速度。2019年土地供应面积同比（12个月移动平均）下降0.7%，较2018年大幅回落17.2个百分点，而土地挂牌均价同比增长16%，较2018年增加10个百分点；同样的现象发生在2021年，2021年土地供应面积和挂牌均为同比增速分别为-3.5%和8%，其中面积增速较2020年回落10.6个百分点，均价增速反而上升7个百分点，地价的上升为未来房价上涨埋下了伏笔。

各省市间人口迁移方向的差异性导致土地价值进一步分化。通常经济发展水平越高、公共基础设施越完备的城市对流动人口的吸引力越强。伴随着新型城镇化的发展，未来我国流动人口将进一步向一线城市和强二线城市聚集，从而增加这些城市的土地需求，提升其土地价值。同理具有较大人口流失压力的城市土地需求会被减弱，土地价值降低，房企在这些城市拿地的意愿也会下降。截至2022年7月，一线城市和二线城市的土地挂牌均价（12MA）同比分别增长28%和1%，而三线城市却下跌了18个百分点，区域之间的土地价值分化明显。由于土地价值和收入直接影响到地方政府融资规模和促进经济发展的能力，土地价值分化将导致区域间经济发展水平、居民财富积累速度的差距进一步加大。

治理对策

从中长期看，我国地方政府普遍存在的土地财政面临着严峻的挑战和不可忽视的风险，需要实质性地推进财政体制改革和土地制度改革，改善相关金融机制；解放思想，对症下药，积极行动，有效应对，扭转土地财政的不良发展态势。未来需要重点解决三个问题，优化中央和地方的财政关系、开辟地方可持续性税源、拓展地方政府融资渠道。

二十大明确指出要健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。按照此要求，未来需要围绕完善财政转移支付体系，合理划分中央与地方的事权和财权，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方的财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。既要理顺中央与地方的财政关系，明确中央与地方的财政事权和支出责任；也要完善省以下的财政体制，推进省以下财政事权与支出责任划分，增强基层保障能力。

二是完善财政转移支付制度，优化转移支付结构。应结合各地财政收支情况，加大对财力薄弱地区的支持力度，均衡地区间财力差距。完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策，提高均衡性转移支付分配中常住人口折算比例，使财政转移支付与人口流动方向一致。完善转移支付定期评估机制，规范转移支付预算下达，确保转移支付资金使用效益。

二十大报告强调优化税制结构，未来将注重健全地方税、直接税体系，深化财税改革。一是健全地方税体系，培育地方税源。完善地方税税制，按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方。二是健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重，积极稳妥推进房地产税立法和改革。尤其是应加快步伐推进财产税立法和征收。三是通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限，依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项。

进一步健全地方政府举债融资机制，有效发挥政府债务融资的积极作用，促进财政可持续。根据不同地区经济社会发展需要，合理确定各地方地方政府债务限额。完善政府债券发行管理机制，优化地方政府债券品种结构和期限结构，鼓励发行长期专项债券。鼓励和适度推动地方政府发行人民币离岸债券，促进地方债市场与国际接轨，推动离岸人民币债券市场发展。引入社会资本，拓宽项目资金来源，充分发挥各类投资主体的优势，降低政府融资压力，提高地方政府财政效率。

二十大报告要求深入实施区域协调发展战略，切实提高政策精准性和有效性，缩小地区间的发展差距。因此应加大欠发达地区的基础设施建设，并通过颁布一系列特定的优惠政策，引导发展特色产业。完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，逐步实现基本公共服务均等化，引导人才向西部流动。加快构建各区域间融合互动发展新模式，优化区域互助机制，开展对口支援，更好地促进发达地区和欠发达地区共同发展。

影响与意义

土地财政客观上推动了中国城镇化、工业化进程，是中国经济增长、基础设施、民生建设快速发展的重要保障，但是，也带来了一系列的矛盾和问题。房地产市场持续火爆和房价过快上涨，导致社会资本和其他生产要素大量向房地产转移，致使实体经济发展活力减弱、根基动摇。地价和房价过快上升导致一些城市的资本和人口外流，削弱了城市的竞争力。土地财政推高了城市地价和房价，抑制了消费升级。地方政府热衷于通过土地出让获得财政收益和融资支撑，加速了城镇规模扩张步伐，也造成了土地资源的浪费性开发。

在地方政府投融资体系中，土地财政发挥着引擎和动力的作用，这是因为土地增值收益为城市建设提供了财力保障，同时，土地还具有抵押贷款融资功能，能够加倍提升地方政府的融资能力。土地财政实际上是把土地这种公共资源的未来价值变现的结果，那么，类似于土地这样的公共资源及其利用方式还有很多，这些公共资源的有效开发利用可以成为地方政府投融资的新的依靠，弥补土地财政趋势性收缩带来的缺口。