更新时间：2024-09-21 12:15
城投债，全名城市投资债券。是指由地方政府融资平台作为发行主体公开发行的企业债券，多用于地方基础设施建设或公益性项目。
最初起源于1992年，中央为支持浦东新区建设，是给予上海五方面的配套资金筹措方式之一。1994年中国财税体制改革使得地方事权财权失衡，因此各地纷纷成立城投公司融资以缓解地方财政恶化状况。2008年随着全球金融危机爆发，中国政府为应对危机，推出了4万亿经济刺激计划以及财政和货币“双松”的政策、各省市地方政府同时也出台相应政策以扩大投资、加大基础设施建设的计划。为筹集资金，城投债市场迅速扩大，债券市场迅速升温。城投债规模扩大，从2014年的1.42万亿元到2021年的5.47万亿元。与此同时，从2014年开始，国家陆续发布一系列管控地方政府融资平台进行融资、推进地方政府融资平台转型方案。2022年发行规模回落至4.34万亿元。2023年城投债发行继续回升，一季度城投债发行规模1.62万亿元，同比增长21.8%。
2022年以来，城投非标违约及商票逾期事件频发，据机构统计，2023年1~4月城投非标违约事件达73件。相关负面事件的产生导致城投市场非标舆情相对较多，使得市场对于地方债务问题的关注度不断提高，对于城投市场信心造成冲击。
1992年为支持上海浦东新区的建设，中国政府决定给予上海市五方面的资金筹措方式，其中之一是1992年至1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。1992年第一支城投债，规模为5亿元。
1994年1月1日，中国政府财政和税收体制进行改革。重新划分了中央与地方之间的财权与事权关系。全国实行新一轮的地方财政包干体制改革，各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，改革后中央财政收入得到提高，而地方财政在全国总财政收入的比例相对下降。与此同时，地方政府“事权”不减反增，所承担的职能增加，随之而来的是地方政府支出增长。地方事权与财权的失衡，致使地方财政收支严重失衡，不得不借助城投公司在金融市场融资,以缓解地方财政恶化的状况。
2008年随着全球金融危机爆发，中国政府为应对危机，推出了4万亿经济刺激计划以及财政和货币“双松”的政策、各省市地方政府同时也出台相应政策以扩大投资、加大基础设施建设的计划。为筹集资金，导致城投债市场迅速扩大，债券市场迅速升温。2009年地方各省市财政支出高达全国财政支出80%，地方财权与事权的不匹配导致财政收支愈来愈失衡，城市经济发展中的公共设施建设投资缺口扩大。因此，各地纷纷以成立城投公司的形式进行融资意图突破地方财政支出瓶颈。
2010年，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），进一步明确地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，由此，地方政府融资平台成为国有资本参与地方基础设施建设、民生工程经营的重要形式。
2014年开始，国家陆续发布一系列管控地方政府融资平台进行融资、推进地方政府融资平台转型的方案。2014年5月20日，《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发〔2014〕18号）明确提出要剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能。2014年8月31日全国人大常委会审议并通过《预算法》修正案，允许地方政府规范举债。2014年10月2日国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求明确划清政府与企业界限，剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能。2014年10月8日发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），要求各级地方政府根据新修订的《预算法》明确划清政府与企业界限，剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能。城投公司由地方政府投融资机构转变为市场化运营主体。至此，地方政府融资平台进入以市场化为目标的转型阶段
2014年以来，城投债发行一路高歌猛进。Wind数据显示，平台公司每年发行的城投债规模从2014年的1.42万亿元到2021年的5.47万亿元。2022年在严厉监管之下发行规模回落至4.34万亿元。2023年城投债发行继续回升，一季度城投债发行发行规模1.62万亿元，同比增长21.8%。截止到2023年5月，一共有408只城投债券发行，规模达到2535.39亿元。同比增长17.4%。
巨量的城投债到期规模令地方政府偿债压力剧增，近两年房地产市场下滑带动土地出让相关财政收入大幅下滑，偿债资金减少，再融资能力减弱，导致整体偿债能力进一步弱化。2022年以来，城投非标违约及商票逾期事件频发，市场对城投债发生信用风险的担忧开始增加。2023年涉及城投的负面事件有愈演愈烈之势。据机构统计，2023年1~4月城投非标违约事件达73件。2022年昆明市地方债务余额2230.56亿元，发债城投平台有息债务余额3742.49亿元，现存城投债余额763.35亿元，发债城投的城投债余额占城投有息债20.40%，债务负担相对较重。另有数据显示，2022年昆明城投债达到3577亿元，债务率高达550%。2023年5月19日，由昆明市土地开发投资经营有限责任公司（以下简称“昆明土投”）发行的2亿元规模短融“22昆明土地CP001”到期，但直到5月21日才完成兑付。紧接着，同为昆明市国资委下属企业的昆明滇池投资有限责任公司的10亿元超短融“22滇池投资SCP003”也面临兑付问题。该债券原定于5月19日到期，因该日期为周末，顺延至5月22日兑付。2023年6月29日，广西证监局发布了4条出具警示函措施的决定，剑指防城港市城市建设投资有限责任公司、桂林市交通投资控股集团有限公司、防城港市城市投资发展集团有限公司和柳州东通投资发展有限公司。
城投债是城投类企业配合地方政府发展需要而公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，所筹集到的资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设。因此，城投债的偿付能力多于地方政府的财政状况密切相关。城投债作为政府融资平台的融资方式，具有融资资金规模大、融资成本较低、资金使用效率高、融资期限长等优点，因此逐步成为地方政府融资平台的主流融资方式。目前，中国城投债的主要种类有企业债、短期融资券和中期票据三种。
政府融资平台偏好企业债的发行，而短期融资券和私募债比较少。从发行主体、发行用途、融资成本和发行的角度来看。首先，城投债是由地方政府融资平台发行，按照中国《公司法》《证券法》及债券发行的相关监管规定，由央企、国企发行的债券为企业债，由国家发改委审核 ；由股份有限公司或者有限责任公司发行的债券需通过中国证监会的核准 ；中期票据和短期融资券则由中国银行间市场交易商协会注册发行。由于城投债的发行主体城投公司基本为国有企业，因此，相比于公司债，发行企业债的比例高。
从发行人所在地区行政级别看,市级发行人（不含省会城市）在公司数量和发行规模中均占首位,其次是直辖市,之后依次是省会城市、省级和县级。从平均发行规模看,直辖市、省级、省会城市、市级、县级依次降低,显示城投债发行人行政级别越高,经济实力越强,发行规模越大。值得注意的是,县级城投债在数量和规模上均占有一定地位,且其平均发行规模与市级城投债基本相当。
总体而言信用评级呈现如下规律：“一是“行政级别越高,信用评价越好”。二是债项评级优于主体评级,且随着行政级别的下降,两者“级差”加大。行政级别较高的发行人因整合资产能力较大、资产质量较好,其主体信用和债项信用均较好级别较低的发行人因自身主体信少较一般,需要通过各种增信手段提高债项信用级别。
随着城投公司数量、债券数及债务规模不断上升，使得地方政府承受的债务风险上升。当地方政府隐形债务规模超出地方经济承载能力时，不仅给地方财政带来沉重的债务负担，还将对地方甚至是全国公共财政安全产生负面影响。如不合理控制地方政府隐性债务规模风险，不将债务规模控制在经济体系可承受的范围内，可能加剧地方财力失衡，增大金融体系风险，甚至导致系统性财政风险和金融风险。
地方城投公司往往承担非赢利性的公共项目，城投债所筹资金多用于地方基础设施建设或公益性项目建设，其现金流状况和盈利性指标偏弱。为保证公共项目顺利完工，地方政府往往会通过资金注入、政府补贴、税收优惠等政策支持其发展。城投债风险很大程度上与地方政府信用、对城投公司支持意愿和持续性息息相关。地方政府财政拨款资金规模基本难以偿还已有的存量债务，多用于偿还债务利息。而一旦地方财政拨款资金不足或未能及时拨付，将导致城投公司资金链断裂、债务违约，引发金融市场动荡。
地方政府为提高城投公司发债规模并提升其信用级别，一般通过注入更多资产，包括土地使用权、公共事业公司、公益性资产等。但这在一定程度上将会产生土地使用权的虚高评估，导致土地价值被抬高。其次在合并公司过程中，容易出现不合规的情形。并且单纯为扩大企业资产规模而注入公益性资产，这对后期提升盈利能力和偿债能力并无实质性作用。
城投公司在日常运行中存在一定问题，由于地方政府隐形债务多以企业为主体发行举债，而债务管理属于企业内部行为，存在着信息不透明，债务管理、风险预警难度高、隐蔽性强。同时，一部分企业财务管理制度相对不健全、管理水平较低且财务信息不对外披露使得市场难以获得真实、全面及可靠的债务信息，难以预算地方政府的隐性债务风险。
城投债的外部增信主要通过一下两种方式：第三方担保和资产类担保。在第三方担保中，特别是相互担保易增大关联企业的资金链压力，容易诱发城投债连锁信用风险。资产类担保主要包括土地使用权抵押、应收账款、股权质押等形式。而一些地方政府存在为城投发行主体注入价值明显高估的资产，会对地方政府信用产生不良影响。同时还存在着为顺利通过城投债渠道融资，制造账面利润，改善账面资产结构甚至给予不可信的承诺等各种方式为城投债增信，导致城投债存在严重的由虚假信息带来的信用风险问题。
由于有地方政府的支持和信用为担保，城投债成为各信用评级机构竞相争取的“优质客户”。而评级机构出于自身利益方面考虑，存在着放大信用评级中政府担保作用、提高对部分信用瑕容忍等行为，从而出具“不够客观”的评级结果，导致城投债的信用承诺打折扣。
建议重新划分及分配中央与地方的财权和事权，使地方政府能够拥有与其事权相匹配的财权，以有效保障其经济发展的财政资金需求。中央政府应进一步提高财政资金分配的公平性和合理性，适当将政府转移支付向地方财政倾斜，使地方政府有更充足的财力投入区域经济建设中急于发展的公共基础设施、公共服务等社会民生项目。同时，应进一步深化税收制度改革，合理拓宽地方政府税基，科学构建地方税收体系，提高地方政府税收收入水平。
当前的财政预算公开范围还过于笼统，需要进一步完善现行相关法律法规，对各项财政支出的规模、范围、用途做出详细界定，并对财政预决算报告的信息披露内容与详细程度做出明确的细节要求及规范。要下大力气规范地方政府的预算管理，尽最大努力将地方政府债务，尤其是隐性债务全部纳入预算管理范畴中，并在编制政府预算时，设置相应的科目，进行信息披露和科学管理。内容应覆盖全部地方政府债务的规模、结构、预算年度举债与偿还额度、偿还资金来源渠道、地方政府担保债务及其债务当期发生额与余额等。
在消除“城投信仰”对于债券市场的影响、打破城投债“刚性兑付”思想后，债券评级成为融资成本的重要影响因素，独立、准确的债券评级成为投资者的重要参考，也是城投债市场化的重要第三方保障，促进地方政府融资平台的融资定价逐步实现市场化。建立多层次的信用评级框架，为国内城投债的准确定价提供参照体系。
推动现有融资平台转型，实现分类改革，化解隐性债务风险。对于具有竞争性质的业务，逐步整合向独立的法人治理公司转型，向生产性经营实体转型和发展。对于以融资为主而较少参与后期项目运营的融资平台，应积极推动其向为政府债务服务类公共机构转型，以发挥其现有的公共服务职能。融资平台资金回收期长，盈利模式缓慢，难以在短期内依自身实力化解和偿还全部债务。各级地方政府可以通过严密监控项目发展规模，统筹地区经济收入、成立地方资产管理公司、引入第三方社会资本、成立专项偿债基金等方式，帮助和支持融资平台通过市场和法律手段逐步化解存量隐性债务。
地方政府合理规划城投债的举债规模。政府要适当调控城投债的发债规模，总体上来讲，随着城投债债务规模的增加，对经济增长的促进作用是积极的，政府可以适当提高城投债债务的发行规模。严格禁止地方政府再继续发生与政策法规相悖逆的担保和融资行为，以及各种变相违法违规举债行为；推动各级地方政府积极化解存量隐性债务，政府不再为融资平台做信用背书，切断与融资平台之间的信用联系。对地方政府发债的规范不仅要有监管单位的发行审批和社会的监督，还应建立相应的预警机制和资金监管制度，对地方政府的还债能力予以定期的评估并向社会公布，对地方政府的资金设立专门的机构（例如各地的人民银行分支行）予以保管，确保资金的运用合乎规定。
引入社会资本不但有利于化解地区经济在基础设施建设和发展等方面的资金短缺问题，还可以有效缓解地方政府财政支出压力，降低地方政府债务偿债压力。同时，有利于提高政府基础设施建设和公共服务供给的效率及效益，更便于加强对其运营的监管和审查，压缩运行成本，更好发挥政府的行政职能。
城投债信息披露透明化，发行定价、资金使用等公开规范化 城投债只有做到信息披露透明化，发行定价、资金使用等公开规范化，才能获得可持续发展。同时应当强化地方政府的信息披露意识，推动地方政府财政透明化。政府财政状况的透明度非常重要，没有透明的信息披露，投资者面临的风险就会增大，继而要求更高的债券收益率以弥补风险，这会抬升地方政府的融资成本，造成整个市场的萎缩。
2023年以来，城投市场非标舆情相对较多，导致市场对于地方债务问题的关注度不断提高，对于城投市场信心造成冲击。尽管，舆情对于风险的评估具有放大效应，但也需要警惕舆情过度发酵导致估值有所波动。因此短期内为降低可能的估值波动带来的影响，关注稳定区域的园区类城投配置机会，而长期可以关注部分受到估值错杀影响且债务化解较为积极的地区投资价值，把握风浪下的收益机会。
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