更新时间：2023-08-15 18:34
债务置换是指在平等协商的基础上，债券发行人以新发行的债券置换持有人持有的存续债券的行为，是债务管理的方式之一。
债务置换也称为债券置换，债券置换是将旧债券迅速转换成一套新债券的过程，通常在相同时间内进行买入和卖出。这一过程可以有效地实现债券的更新替代。在政府层面，债券置换可以被用作解决财政危机的方法之一，例如通过延长公债的到期支付时间。政府发行新债券来交换那些即将到期的旧国债，新债券一般拥有较长的期限和更高的收益率。
债券置换是一种常见的债务管理方式，通常在发行人的外部融资能力较弱时使用。它与借新还旧、债券展期和现金要约收购等其他债务管理方式不同，债券置换的核心思想是将高成本或高风险的存量债券替换为低成本或低风险的债券。通过这种方式，发行人能够减轻债务压力并改善债务结构。
债务置换是指在财政部对存量债务进行筛选之后，将原本由融资平台代表政府发行的理财产品、银行贷款等短期、高息债务，转变为政府直接发行的长期、低成本债务。通过这种方式，政府可以从短期高息债务中解脱出来，转而承担长期低成本的债务。这有助于优化债务结构，降低政府财政压力，提高债务的可持续性。
债券置换的原因主要有两个：
债务置换的方式主要有两种：
在债务置换后，地方政府只能通过发行债券的方式来举债，各级政府债务将被统一收归省级政府，并纳入财政预算管理。这使得地方财政与融资平台之间的关系得到解耦，从而有效规范了地方政府债务管理。
地方债务置换是将原本由地方政府负有偿还责任的高利率、短期限的银行贷款、信托产品等债务转换为低成本、长期限的地方政府债券的过程。这一举措不仅可以降低地方政府债务的利息成本，还能优化地方政府的利率结构，减轻地方政府的偿债压力。
在债务置换后，金融机构持有的资产从与地方政府相关的贷款和信托计划转换为地方债券，这样可以提高它们的信用等级，并改善其资产形式。
根据财政部规定，2018年及以后到期的企业债券和中期票据无法提前偿还，因为涉及复杂的债权人类型和银行间市场交易商协会的不同意，同时，一些保险融资和融资租赁也无法提前偿还，由于债务人和债权人的协商未达成一致。根据规定，如果债权人不同意在国务院规定期限内进行置换，这些债务将不再计入地方政府债务，由债权人自行偿还。这给剩余政府存量债务置换工作带来了巨大压力，但也为债务置换制度的优势发挥创造了良好条件。
目前要求在收到上级提供的置换债券资金后的一个月内拨付。然而，由于置换债券是按季度发行的，一个季度的时间跨度本身就超过一个月，如果债权人不同意提前偿还，地方政府只能按照合同约定的到期日进行偿还。同时，置换债券资金不允许用于其他目的。在这种情况下，置换债券资金可能会在国库停留超过一个月，因为债权人不同意提前还款或融资项目未按预定时间完工等原因。这导致一些债券置换资金无法及时拨付，从而形成资金沉淀。在此情况下，地方财政既需要支付债券利息，又需要支付原有融资的利息。
政府拖欠工程款债务涉及到施工单位数量众多、类型复杂，债权人既有大型建筑公司，也有个人建筑队。每个工程可能涉及数百个债权人。然而，在债务系统中，债权人没有按照个体进行分类，而是仅按照工程项目进行分类。这导致目前债务系统无法明确所有债权人的身份。即使债务人能够提供所有债权人的详细信息，财政部门也难以确定所提供信息的真实性和与存量债务的关联性，因此，在这种情况下，通过国库直接支付债权人存在困难。对于其他信托融资、融资租赁等类型的债务，大多是通过中间通道融资。债务系统中显示的债权人可能并非最终债权人,因此直接支付存在一定困难。
债务置换后，一些使用和管理上的问题对于债务置换的政策效果产生了一定影响。这些问题主要包括未按规定使用、套取、挤占、滞留债券置换资金等情况。一些地方未按规定将置换债券资金用于置换政府债务本金，而是用于偿还其他未被认定为政府债务的债务，或用于经常性开支和项目支出。还存在一些问题，比如将债券资金转为非税收入后再转回财政部门，支付债券资金等方式来套取债券资金；上报的债券资金结余与国库日报表资金结余不一致；新增债券支出未符合资本性支出的规定，或将新增债券用于抵顶以前年度工程款支出，擅自变更和增加债券使用项目，以及使用置换债券偿还贷款利息等违规情况。此外，在一些地方还存在将政府置换债券资金回补国库垫付资金，虚列偿债支出等情况。
建议财政部门按照法治化和市场化原则，针对共性问题制定制度和管理办法，以解决剩余政府存量非债券债务中无法提前偿还的情况。这可以包括激励金融机构同意财政部门提前还款，并协商债务人与债权人寻求提前还款方案来解决特殊情况下无法提前置换的问题。这样可以确保政府非债券存量债务能够按时完成置换工作，优化地方政府的债务结构，降低债务利息成本，并减少债券置换资金的沉淀。如果金融机构仍然不同意提前还款，那么债务人依法承担偿债责任，地方政府无法强制债权人进行提前偿还。
建议在遵守财政资金划拨规定的前提下，对于置换债券资金的拨付可以参考本地实际情况。原则上仍然应直接支付给债权人。如果债权债务关系复杂或无法确定具体债权人，可以采取转拨偿还的方式，但应附上后续的明细付款手续，以确保有明确的记录，提高财政资金使用效率并降低资金沉淀的风险。关于拨付时限，某些特殊情况下可以适度延长。然而，延长拨付时限的申请应提供明确的说明和依据，以增加债券资金拨付方式和期限的灵活性，以缓解地方债务压力。
债券资金到位后，政府各级预算单位和非预算单位应严格按照财政国库管理制度的规定，通过国库集中支付的方式及时足额拨付资金。在程序规范的前提下，尽量减少债券资金在国库的滞留时间，尽早发挥置换债券资金的效益，避免出现债券资金沉淀和虚列支出等违规行为。同时，需要加强对置换债券资金使用的监督管理，确保债券资金严格按照逐笔对应的方式用于偿还存量债务项目。此外，还应完善签署债务置换四方协议和债权解除协议，提供还款凭证，以及进行项目备案管理等多项监管措施。定期进行对债券资金使用情况的监督检查，以确保债券资金的使用规范、有序。
置换债券资金应全部纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。省级财政部门应及时调整收支预算，并经当地政府批准和人大常委会审批。各级政府应将政府债务收支纳入预算管理，并致力于提高债务管理和预算执行的科学化和规范化水平。在置换债券资金的安排和使用上，必须严格按照国家要求，将其用于置换2014年底清理甄别认定的政府负有偿还责任的债务本金，不得用于支付利息，不得用于经常性支出和新项目，也不得用于偿还非政府债务。
2023年7月24日，中国提出“制定实施一揽子化债方案”，过去3次地方债务置换浪潮中，特殊再融资债券虽不是最早上场，但在最关键时刻登场，直接解决了地方隐性债务置换后政府债务余额不变的问题，对我国地方政府债务管理体制改革和市场化进程产生了深刻推动作用。根据整体回顾，第一轮置换浪潮的置换力度最大。自“四万亿”刺激计划以来，地方政府债务急剧攀升，特别是2014年末之前积累且用于公益性项目建设的债务余额较大。中央政府迫切需要将政府和企业的债务分割开来，因此整体思路主要是置换政府债务而非企业债务。根据广发华福证券研报统计口径，2015年至2018年期间，全国各地政府共发行了12.24万亿元的置换债券，已经完成了约86%的置换存量目标。
在2012年2月底，希腊议会通过了一项名为“集体行动条款”的法案。根据该条款，只要超过2/3的私人债权人同意，希腊政府就可以强制进行债务置换，迫使所有私人债权人参与。在希腊国债总额2060亿欧元中，有86%（约1770亿欧元）是依据希腊法律发行的。因此，希腊政府有权强制参与债务置换的私人债权人进行交易。对于希腊国债的置换，希腊政府将根据英国法律发行新国债来置换旧国债，以提供更可靠的法律保障，希腊政府放弃了制定法律征收私人债权的权力，但却依据外国法律处理自己的金融事务。这事实上是在债务危机下放弃国家主权，这本身是一个国家和民族的历史污点。希腊政府发行的新国债券由于债券持有人权益未得到充分保障而大幅下跌。这表明希腊短期面临巨大风险，投资者对其偿债能力仍然极度担忧。
2012年希腊债券置换前，希腊债务的36%由欧洲中央银行、国际货币基金组织和欧洲金融稳定机构（EFSF）持有。但到2015年经过债务重组和第二轮金援之后，希腊债务的85%将由欧元区纳税人持有。希腊的债券置换清除了私人债权，最终将大部分债务转嫁给了欧盟。如果其他欧洲国家效仿此举，欧盟将承担巨大的负担。希腊的行为对未来世界规则产生了重大影响。一个国家的公债被外国和国际组织持有，并且将来发行国债必须遵循外国法律，而本国政府用征收威胁迫使个人“自愿”减少财产权益，这在西方私有制社会中是不被允许的。