农村宅基地管理办法(农业农村部研究起草的管理农村宅基地的规章)

农村宅基地管理办法，是2022年11月28日中华人民共和国农业农村部研究起草的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，是一项规范农村宅基地管理、促进宅基地节约集约利用、保护农村村民合法权益的规章制度。

农村宅基地问题是制约中国农村发展变革的重要难点。从1949年至今，因城乡发展不平衡引发的农村宅基地乱象频发，该问题在学术界的研究和探讨一直保有较高热度。中国对农村宅基地的管理制度探索经历了4个特点分明的阶段，从管理政策不稳期走到严格管理期，再到适度放权期，到如今的规范管理创新期，提出“三权分置”、多次修订《中华人民共和国土地管理法》，许多措施和法律法规在探索中逐步产生和优化。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）的提出有利于全面推动乡村振兴重点工作，强化集体所有制根基，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果。

《管理办法》推出后引起了广泛的社会反响。华中农业大学胡银根教授用“全、细、责”三个字肯定了该规章的重要性，即该《管理办法》覆盖面全、职责划分细、责任分别明确。中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会表示《管理办法》还应在增加生态文明内容、明确衡量标准等方面做出完善，学界在宅基地的财产权益方面也存在意见分歧，这表明《管理办法》仍有较多优化空间。

宅基地

《中华人民共和国土地管理法》第九条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。宅基地与自留地二者虽同属于农民集体所有土地，却不可将其混为一谈。

农村宅基地是指农村村民基于本集体经济组织（行政村或生产队）成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无需交纳任何土地费用即可取得，具有福利性质和社会保障功能，一般不能继承。但宅基地上建成的房屋，则属于村民个人财产，可以依法继承。村民只有宅基地使用权，没有所有权。村民可以对宅基地进行集体内流转。

农村自留地是由国家将土地收归公有以后再分配给农户的小块土地，其所有权属于集体，农户只具有自留地的使用权、受益权，而无权将自留地转让、买卖。自留地经营并不是一种独立的经营方式，受集体化和特殊历史时期的影响，自留地经营有着鲜明的特点：发展道路一波三折，规模小，同家庭副业联系紧密。

发展历史

管理政策不稳期（1949—1978年）

中华人民共和国成立后，中国共产党在农村发起土地改革运动。1954年《宪法》规定了农民的宅基地所有权，但这个阶段农业极其脆弱，也不能支撑工业发展，为避免两级分化，中央发起了建立农业生产合作社的运动。只有加入合作社之后，农民才能继续拥有宅基地所有权，正因为宅基地为自己所有，宅基地才可以作为商品流通起来。1962年，为了实现更高的共产主义，农民不再被允许进行买卖或者出租宅基地等经营性行为，生产队把属于农民的宅基地所有权转为生产队自己所有，通过这种方式，集体所有制逐步建立起来。

严格管理期（1978—2007年）

为进行村镇规划，遏制乱占滥用耕地现象等，村镇建房审批制度建立了起来；为使宅基地的管理有章可循，1982年的《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》便对城镇户口的人员作出规定，要求城镇人员想取得农村宅基地，必须要证明或者提供材料说明其具有合法性，并且对宅基地进行了限额的要求。虽然该条例颁布之后，取得了部分成效，但是某些地方违法批地、乱占耕地等问题并没有从根本上得到解决。中国在1997年的中央文件中提出了“一户一宅”。20世纪80年代，中国拉开了改革开放的新序幕，全国经济在迅速发展，为了达到土地利用有总体规划、保护耕地等目标，1998年修订的中华人民共和国土地管理法再次提到一户一宅规定，只是此时除对一户一宅规定之外，对宅基地面积也作了相应要求，即“一户一宅，限定面积”，以法律规定去限制土地的无限开发利用。为防止出现“炒地热”，1999年提出不允许城市户口人员在农村买卖宅基地。

适度放权期（2007—2018年）

2007年3月出台的物权法，明确宅基地使用权为用益物权，使用权成为一项独特但权能残缺的用益物权，迄今为止仅包括占有权和使用权。2013年，中共十八届三中全会确定了农村土地制度改革的方位。2018年，中央提出对于宅基地三权分置的改革体系，三权涵盖了宅基地所有权、使用权以及资格权。这一阶段做出了许多探索，例如对于久处闲置的农房，设法使其活跃起来，变静的产业为动的资产等，这些措施成为探究宅基地制度改革进入新阶段的标志。

规范管理创新期（2019年至今）

在中国经济不断发展以及改革不断前进的过程中，社会主义市场经济体制的发展很明显的已经超前农村土地制度发展太多，这两者之间不相容的问题越来越严重。到2019年，《中华人民共和国中华人民共和国土地管理法》总计进行了三次修正。而在第三次修正中，总结了非常多的试点经验并在此基础上突破了许多问题，此次修改坚持了最严格的节约用地制度和耕地保护制度，明确了宅基地的分配制度即“一户一宅，户有所居”，也对其他制度例如村庄规划制度、审批制度等作出了合理安排，力求促进乡村振兴、农民幸福。新的《土地管理法》是中国农村宅基地管理进入规范化管理的标志。

起草背景

城乡发展不平衡

中华人民共和国成立以来，中国对于农村宅基地的认知与管理制度伴随着经济社会发展的巨大变革发生了多次演变。得力于改革开放政策的实行，城市发展进程迅猛，加之城市土地改革，城市土地红利得以释放，但相对应的农村土改进程却尤为缓慢，导致农村整体发展受阻，城乡发展不平衡。基层代表陆銮眉在调研中发现，在农村土地改革进程中，宅基地与农民的切身利益关系最大。农村宅基地关乎农民基本生存权、居住安全权、财产利益保障权，已成为新时代中国农村土地制度改革的重点和难点。

宅基地问题频发

乱占耕地、超标准占用宅基地、一户多宅、宅基地闲置情况突出、宅基地流转随意性大以及宅基地财产性价值不彰的现状令宅基地管理陷入难堪与混乱，推进落实农村宅基地管理制度与办法因此成为亟待提上日程的课题。

学术探讨声量大

农村宅基地领域热频关键词为宅基地、三权分置、流转、农村、影响因素、一户一宅、用益物权等。4个热门主题分别为：农村宅基地制度演变研究、农村宅基地相关理论研究、农村宅基地具体实践研究和农村宅基地现实困境研究主题。周冠岚、彭丽琴、胡耀文、张晓娟等大量学者在多个相关领域对宅基地的管理进行了探讨和研究。

法规依据

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》

1950年《中华人民共和国土地改革法》

1950年《城市郊区土地改革条例》

1954年《中华人民共和国宪法》

1955年《农业生产合作社示范章程草案》

1961年《农村人民公社工作条例（修正草案）》

1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》

1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示》

1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》

2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》

2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》

2020年《中华人民共和国民法典》

2021年《中华人民共和国土地管理法实施条例》

主要原则

一户一宅

农户可以根据宅基地审批流程获得宅基地并于其上建造房屋，实现其对于宅基地的资格权、使用权、所有权以及对建造于其上的房屋的居住权利。户有所居是为农户生活提供最低最基本的保障，使农民通过一户一宅原则获得幸福感。

无偿取得

该制度是一种对广大农户的福利性保障。农村成员相对于城镇成员其大部分不具备抵抗经济风险的能力，而宅基地的无偿取得可有效降低此种风险。

宅基地流转

宅基地流转意为当农民拥有宅基地所有权时，农民可以将宅基地作为商品进行买卖或者租赁，但宅基地流转目前仅限于集体内部。宅基地流转尚未面向全部市场的原因是相关制度改革仍正处于试点阶段，尚不能推广至全国。地方试点的宅基地管理探索正在稳步进行中，例如：江西上栗县金山镇针对新建、翻建、改建或修缮等不同建设形态，分类优化和细化了宅基地审批程序和内容；福建晋江市探索宅基地自愿有偿退出途径；宁夏平罗县探索试点宅基地有偿使用制度等。

三权分置

宅基地实行所有权归村集体，宅基地使用权归村集体成员，资格权是从宅基地使用权中分离出来的一种权利，成为独立的、位于集体所有权之下宅基地使用权之上的第二层次的权利。

主要内容

总则

为规范农村宅基地管理，改善农村村民居住条件，促进宅基地节约集约利用，保护农村村民合法权益，助力乡村振兴，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等有关法律、行政法规，制定本办法。本办法所称宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住宅、附属用房和生活庭院等用地。本办法所称农村村民是指具有农村集体经济组织成员身份的人员。宅基地的布局、用地标准、申请、审批、使用、出租、转让、退出、收回和监督管理等适用本办法。

布局和用地标准

乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。农村村民住宅用地选址应当符合乡（镇）国土空间规划、村庄规划。

无偿分配

宅基地属于农民集体所有，宅基地不得买卖。农村村民基于本农村集体经济组织（行政村或生产队）成员身份可无偿享有一定量的可用于修建住宅的集体建设用地，以户为单位占有使用，农民无需交纳任何土地费用。也即该农村宅基地具有福利性质和社会保障功能，一般不能继承。但宅基地上建成的房屋，则属于村民个人财产，可以依法继承。村民只有宅基地使用权，没有所有权。

申请与审批

宅基地分配遵循成员申请、集体审议、按户取得、一户一宅、面积限定、规划管控的原则。乡（镇）人民政府应当建立一个窗口对外受理、各相关工作机构内部联动运行的农村宅基地审批联审联办机制，在受理场所公示宅基地申请审批办事指南，明确申请条件、申请审批程序、办理时限和所需材料等内容。

使用

农村村民只能在批准的宅基地位置、面积和四至范围内，按照规划许可建造住宅及其附属设施。建房基底面积与宅基地面积比例适当，预留空间能够满足日常生活需要。房屋四至（含滴水）垂直下落投影、台阶等均应控制在经批准使用的宅基地范围内。

出租、转让、退出与收回

出租

宅基地及其房屋出租的，出租人和承租人应依照相关法律法规订立租赁合同，明确双方当事人的权利义务，约定租赁期限、用途、租金及其支付方式等内容。租赁合同期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。出租人应当将宅基地出租情况向宅基地所有权人报备。禁止借出租名义买卖宅基地。

转让

经宅基地所有权人同意，宅基地使用权可以在本集体经济组织范围内互换，也可以转让或赠与给符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员，附着于该土地上的住宅及其附属设施应当一并处分。转让人、赠与人不得再申请宅基地。宅基地使用权互换、转让、赠与的，应当向登记机构申请变更登记。

退出

允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。对历史形成的“一户多宅”、宅基地面积超标且没有违反当时法律法规和政策规定的，鼓励通过自愿有偿方式退出多占的宅基地。

收回

有下列情形之一的，经乡（镇）人民政府批准，农村集体经济组织可以收回宅基地：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用该处土地的；

（二）农村村民经批准异址新建住宅或通过集中安置实现户有所居，原宅基地依法应当收回的；

（三）农户消亡且无人继承宅基地上住宅及其附属设施的；

（四）被继承的住宅塌、依法拆除或者经鉴定为D级危房，继承人不符合宅基地申请条件的，其中，对有保护价值的传统民居及有历史文化价值的建筑依照相关规定处理；

（五）宅基地批准后两年未开工建设的，但因特殊情况经作出批准的乡（镇）人民政府同意延期使用的除外；

（六）不按照批准的用途使用宅基地的；

（七）法律、法规和省、自治区、直辖市规定的其他情形。

监督管理

管理机制

建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制。宅基地管理工作的重心在基层，县乡政府承担属地责任，农业农村部门负责行业管理，具体工作由农村经营管理部门承担。

部省指导：由最高等级国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，建立健全宅基地分配、使用、出租、转让、退出、收回、纠纷仲裁、监督管理和统计调查等制度，指导地方健全宅基地管理体系、完善用地标准、优化空间布局、规范管理程序、加强日常监管、查处职责范围内的宅基地违法违规行为，指导闲置宅基地和闲置住宅利用。

市县主导：由中间层级县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域农村宅基地改革和管理有关工作。

乡镇主责：由基层乡（镇）人民政府负责宅基地审核批准和监管，指导农村集体组织开展宅基地管理。

村级主体：鼓励农村集体组织通过村规民约、依托各类自治组织、设立宅基地协管员等方式，加强宅基地日常管理。

监督制度

依据部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制，实行全程监管，及时发现、制止和依法处置涉及宅基地的违法违规行为。农村集体经济组织应当履行宅基地所有权人职责，规范管理和合理利用宅基地，发现本辖区内宅基地违法违规行为立即进行制止并上报。乡（镇）人民政府加强宅基地申请审批及后续管理，将宅基地纳入基层网格管理和指挥平台，组织开展巡查监管。县级以上人民政府农业农村主管部门和其他有关行政主管部门依据各自职责开展监督检查。

执法部门

县级以上人民政府农业农村主管部门依法对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查，其内设或所属的农业综合行政执法机构具体承担职责范围内的农村宅基地执法工作。经国务院或省、自治区、直辖市决定，可以由乡（镇）人民政府或其他行政机关行使前款规定的执法职责。各级农业农村主管部门、其他有关行政主管部门和乡（镇）人民政府工作人员在宅基地管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

意义影响

保护村民合法权益

宅基地制度涉及农村村民切身利益，近年来，随着中国城镇化发展迅速，大量农村人口持续向城镇转移，闲置的宅基地和住房怎么处理，农村村民如何申请宅基地，农村宅基地是否可以买卖等，成为当前农村村民关注的热点问题。《管理办法》坚持保护农村村民合法权益，积极回应社会关切，针对农村宅基地的布局，用地标准，申请与审批，使用，出租、转让、退出与收回以及监督管理等重要内容做出了详细的规范与说明，同时征求大众对该内容的意见反馈，明晰了各级涉及宅基地管理部门的职责和权力边界，明确了宅基地布局和用地标准、申请与审批程序，要求县级人民政府农业农村主管部门依照职责协调落实农村村民住宅建设用地指标，保障了农村村民住宅建设合理用地需求。

细化实用可操作

涉及农村宅基地管理的法律法规有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国城乡规划法》《不动产登记暂行条例》等。这些法律法规建立了以“一户一宅、面积法定、申请分配”为基本特征的宅基地制度，强调宅基地的居住保障功能，禁止强迫农村村民退出或者流转宅基地，但还不够细化，《管理办法》以此为基础，着重突出实用性、可操作性，是对实践经验的提炼、总结。

针对性解决问题

对于宅基地的界定，由于实践中各地风俗习惯不一样，管理中容易出现问题，对此，《管理办法》指出，包括住宅、附属用房和生活庭院等用地均属于宅基地。此外，《管理办法》还理顺了在宅基地分配管理事项中农村集体经济组织和村委会之间的关系，突出农村集体经济组织的主体地位，这与民法典相关规定的精神一致。对于宅基地和农房继承问题，《管理办法》确认继承情形下的占有使用规则，是一大亮点。《管理办法》明确，各省、自治区、直辖市根据不同地域类型、耕地资源、人口密度、农村生产生活习惯等因素，分类制定本行政区域宅基地面积控制标准。这充分考虑了区域和地域差异，保障农村村民实现户有所居。此外，对宅基地及其房屋出租，《管理办法》明确规定宅基地租赁合同不超过20年的使用期限，这有利于杜绝对宅基地超长或无限期使用行为。《管理办法》第三条直接明确了农村宅基地的权属性质和明令禁止行为：宅基地所有权是村集体的，不得进行买卖。这将为以后宅基地专项事务的管理直接提供法律依据。《管理办法》通过审批细化，规范了公权的行使；通过禁止性条款，明确了保护农村村民宅基地权益。另外，《管理办法》还规定，不得强制农村村民搬迁退出宅基地、集中上楼居住，利用闲置宅基地和闲置住宅开展经营性活动的，不得损害农村集体经济组织和其他村民的合法权益等，这都是对私权保护的强调与细化。

政策主旨

《管理办法》旨在坚持依法依规、程序规范、公平公正公开，正确处理国家、集体和个人的利益关系，尊重村规民约，妥善处理历史遗留问题，防范道德风险，确保社会主义土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

社会反响

正面评价

华中农业大学乡村振兴研究院副院长、教授胡银根对《管理办法》的重要性作出了三方面的评价：一是体现了“全”，覆盖了全国农村，涉及宅基地使用及流转的全流程，涉及全体具有正式农村农民身份的人员。二是体现了“细”，明晰了各级部门的职责和权力边界，对各方面都有明确的规定，可操作性强。三是体现了“责”，将责任分别明确到国务院农业农村主管部门和县级以上地方人民政府农业农村主管部门。

调整建议

各界代表纷纷行以其专业视角对《管理办法》提出建议。例如中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会表明：首先建议在总则中添加推进生态文明的相关内容，因为生态文明建设是新时代“五位一体”总体布局的组成部分，推进生态文明建设对更好的推动社会全面进步具有重要意义。另外，在第一章总则-第二条-第二款中建议明确村民身份是以户籍地为衡量标准还是实际居住地为衡量标准。因为涉及到村民宅基地分配等具体利益，需要明确衡量主体适合的标准。

部分争议

当前，学界对宅基地制度与管理办法的变迁和基本问题是有基本共识的，但在改革思路上分歧较大。一部分学者认为，在国家层面针对农民的指导性基本社会保障尚未建立起来之前，包括宅基地在内的农村土地具有强烈的社会保障属性，因此不宜将其草率地纳入市场交易范畴；与之相对的另一些学者则认为，随着城乡市场经济发展，农民对宅基地用益物权的要求不断加强，在承认并坚持生存保障属性的同时，也要重视并实现宅基地的财产属性。直到现在，是否激活农村土地（宅基地）的财产权益，仍然是一个重要的争议点。针对以上争议，西南交通大学公共管理学院青年老师、武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员王向阳表示，讨论宅基地议题时，应该考虑到中国存在明显的区域发展差异这一基本国情，整体思路应该是在财产权激活农村土地的主导思路下，各地根据实际需要来灵活援引国家既有的政策内容，“相当于我们应该有一个完备的政策工具箱，有激活财产权需求的地区，依据国家政策制定地区制度；如果没有这样的经济社会基础，它就不用政策工具，它可以结合如人居环境整治等其他工作来灵活推进宅基地问题的有效解决。”

后续进展

“2023年中央一号文件”

2023年2月13日，《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（即2023年中央一号文件）发布。中国国务院新闻办公室于2023年2月14日上午10时举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会，请中国中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长唐仁健，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部党组成员、国家乡村振兴局局长刘焕鑫，中央农村工作领导小组办公室专职副主任、农业农村部党组成员吴宏耀介绍2023年全面推进乡村振兴重点工作，并答记者问。吴宏耀回答记者提问时表示，为强化集体所有制根基，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果，今年中央一号文件主要从三个方面作出了部署安排。一是深化农村土地制度改革。主要是统筹推进农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地三块地的改革。其中宅基地方面，重点是稳慎推进农村宅基地制度改革试点，聚焦保障居住、管住乱建、盘活闲置，在确权登记颁证基础上加强规范管理，探索完善集体所有权、农户资格权、宅基地使用权等权利内容及其配置的实现形式。二是发展新型农村集体经济。三是推进县域城乡融合发展。

2023年中央一号文件紧密围绕“三农”问题，从九个方面，三十三个要点，部署全面推进乡村振兴重点工作，并着眼长远，提出加快建设农业强国的总体要求和具体安排。2023年中央一号文件第六大点“拓宽农民增收致富渠道”指出，赋予农民更加充分的财产权益。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。其中还指出深化农村集体经营性建设用地入市试点，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。

关于农村耕地、宅基地、自建房的相关管理政策发生了如下五大变化：

（一）农民退出宅基地，需遵循依法自愿、有偿原则；

（二）超面积、一户多宅的无证房可以付费继续使用，目前开始试点；

（三）耕地用途禁止变更；

（四）农民唯一住房不得被强行认定成违法建筑拆除；

（五）鼓励农户在三荒地发展养殖业，不能随意拆除养殖场。

2023年中央一号文件的出台为农民带来了新的选择权和权益保障，这将有利于农村地区基础设施建设、产业发展和农民权益保护，进一步增强农村经济发展的活力和潜力，促进农村的繁荣和进步。