南海各方行为宣言(中国与东盟国家在南海问题上签署的首份政治文件)

《南海各方行为宣言》（英文全称：Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea；简称：DOC），是中国和东盟国家政府代表于2002年11月4日在柬埔寨首都金边签署的政治文件。是中原地区与东盟国家在南海问题上签署的首份政治文件，确立了“由直接有关的主权国家通过友好磋商谈判和平解决争议”等基本原则和行为规范。

20世纪80年代，美国与苏联在全世界的势力范围骤然收缩，东南亚地区出现了短暂的“权力真空”，各国纷纷加强本国军备。1992年，中国发布了领海及毗连区法，其中强调中华人民共和国大陆及其沿海岛屿，包括南沙群岛、台湾以及钓鱼岛在内的附属各岛，以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿，其次，中国海洋石油公司与美国克里斯顿能源公司签订协议，共同开发南沙群岛西南部万安滩附近的“万安北-21”合同区，以越南为首的东南亚国家以此为借口，大肆宣扬“中国威胁论”，南海领海争端成为国际舆论的焦点。同年7月21-22日，马来西亚、印度尼西亚、新加坡等六个东盟组织创始成员国，在菲律宾马尼拉召开第25届东盟外长会议，首次提出制定“南海行为准则”的建议。1999年5月，菲律宾将第一份东盟关于“南海行为准则”概念文本草拟稿移交给了越南，随后，菲律宾和越南提交的东盟版的“南海行为准则”草案在东盟地区论坛会议上一致通过，并随后提交给了中国。中国与东盟各国于1999年底相互提交“准则”草案概念文本并先后举行了四轮磋商，就“准则”基本框架和大部分内容达成一致。2002年7月29-30日，在文莱斯里巴加湾市召开的第35届东盟外长会上，马来西亚提议将“南海行为准则”标题改为“南海各方行为宣言”。东盟外长会议就此达成一致，决定先制定法律约束力弱于“准则”的政治性文件，即《南海各方行为宣言》。中方对东盟的决定表示同意，并最终在2002年11月4日中国-东盟领导人会议期间，11国政府共同签署了《宣言》。

《宣言》的签署和落实有力地提升了中国和东盟国家的政治互信，为中国东盟关系深入发展并全面升级奠定了坚实基础。《宣言》中所确立的宗旨、目标、原则和路径，深刻反映了中国和东盟国家为管控分歧进行自我克制和行为约束的规则意识和政治智慧。《宣言》的签署具有里程碑式的意义，代表东盟国家和中国做出的集体承诺，愿意共同维护南海地区的和平、稳定，增进互信，推进合作。

背景

20世纪80年代，美国与苏联在全世界的势力范围骤然收缩，东南亚地区出现了短暂的“权力真空”，各国纷纷加强本国军备。1992年中国发布了领海及毗连区法中:强调中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。其次中国海洋石油公司与美国克里斯顿能源公司签订协议，共同开发南沙群岛西南部万安滩附近的“万安北-21”合同区2，以越南为首的东南亚国家以此为借口，大肆宣扬“中国威胁论”。南海领海争端再次成为国际舆论的焦点。

1994年成立东盟地区论坛的一个重要目的是为了将中国吸引进来，让中国在南海地区扮演重要角色，同时承担更多的地区责任。在当年7月的东盟外长会议上，菲律宾、印度尼西亚等国纷纷提出有关南海问题的建议，并将南海问题写进会议的公报中。东盟各国关心中国在南海领海主权问题上的立场，因此在会上决定把中国由特邀国升格为东盟的“协商国”，从此东盟与中国在政治与安全问题上定期举行高级磋商。

签署过程

1992—1996年

在20世纪70年代和80年代，中国与东南亚国家建交时，邓小平在同对方领导人会谈中就提出了处理南沙群岛争议的合理主张——将南沙群岛问题暂时搁置以待将来商量解决，呼吁周边国家将注意力专注到资源的共同开发利用，既维护南海地区的和平，又促进睦邻友好关系和各方经济利益最大化。同时，中国政府还主张通过双边谈判解决争议，反对将南沙争端“国际化”，坚决反对任何区域外大国的介入。1995年2月中菲又在南沙群岛爆发了国际社会广泛关注的“美济礁事件”。中国在此次事件之后实际控制了美济礁，这再次引起了东南亚部分国家的不安，南海问题也在上述一系列事件的催动下迅速成为地区安全事务优先议题和国际社会广为关注的“热点”问题。

从20世纪90年代初开始，东盟把南海问题提上了东盟组织框架下的议事日程。1992年7月21-22日，马来西亚、印度尼西亚、新加坡、文莱、泰国和菲律宾六个东盟组织创始成员国，在菲律宾马尼拉召开第25届东盟外长会议，首次把地区安全问题列入会议议程，并重点就南沙群岛争端问题进行了讨论，会后专门发表了《关于南中国海问题的宣言》(即《马尼拉宣言》)，首次提出制定“南海行为准则”的建议。

1996一1999年

《马尼拉宣言》之后，东盟一直宣称南海问题是“地区性安全问题”，此后的历届东盟外长会议、首脑会议都将南海问题作为重点讨论议程，推动制定“南海行为准则”是其中议题之一。六个创始成员国及新近加入的越南、缅甸、老挝及柬埔寨利用东盟组织的磋商机制，开始在中国与东盟国家之间酝酿制定“南海行为准则”的共识。1996年7月21一22日，东盟第29届外长会议公报称：“(东盟各国外长)支持签订南中国海行为准则的主张，这种行为准则将为本地区的长期稳定奠定基础，并促进提出主权要求的各国的谅解”。1997年12月中国与东盟国家领导人举行首次会晤，应东盟国家领导人的要求，会后发表的《中国一东盟首脑会晤联合声明》包含了有关处理南海问题的基本原则。在历次中国一东盟高官磋商中，中国与东盟国家都表达了谋求制订“南海行为准则”的意愿。

1999--2002年

1999年3月的东盟地区论坛明确由越南和菲律宾负责草拟“准则”概念文本。5月，菲律宾将第一份东盟关于“南海行为准则”概念文本草拟稿移交给了越南，随后，菲律宾和越南提交的东盟版的“南海行为准则”草案在东盟地区论坛会议上一致通过，并随后提交给了中国。因此，越南、菲律宾等东南亚国家的考虑是由东盟作为一个整体与中国签订“南海行为准则”。1999年4月，中国与东盟十国在云南昆明召开的第五次中国一东盟高官磋商会虽然探讨了“南海行为准则”的制定，但各相关方对于这一关键问题的意见并不一致。中国与东盟各国于1999年底相互提交“准则”草案概念文本并先后举行了四轮磋商，就“准则”基本框架和大部分内容达成一致。

2000年3月，中国与东盟十国在泰国华欣(Hua Hin)举行第一次“南海行为准则”磋商会，并一致同意“准则”应包含若干要素。，2002年7月29—30日，在文莱斯里巴加湾市召开的第35届东盟外长会上，马来西亚提议将“南海行为准则”标题改为“南海各方行为宣言”，内容上虽无大变化，但更突出该文件的政治而非法律性质。随后越南表示接受马来西亚的提议，但要求在《宣言》文本中增加“确认制定‘南海行为准则’将进一步促进本地区的和平与稳定，因此《宣言》是朝该目标迈出的一个步骤”的内容。东盟外长会议就此达成一致，重申继续致力于制定和通过“南海行为准则”将进一步促进南海地区和平与稳定的同时，决定先制定法律约束力弱于“准则”的政治性文件，即《南海各方行为宣言》。中方对东盟的决定表示同意，并最终在2002年11月4日中国一东盟领导人会议期间，11国政府共同签署了《宣言》。

主要内容

2002年11月4日由中国与东盟各国签订的《南海各方行为宣言》包括序言性质的四段文字和十项具体的条款。其中，序言阐述了签订宣言的参与国及宣言的目的，即为和平与永久解决有关国家之间的分歧与争议创造有利的条件。毋庸置疑，制定该宣言对于解决南海地区有关国家间的争端有着积极意义。

根据“宣言”规定，南海航行自由和南海飞越自由权利将得到尊重，通过和平方式解决领土和管辖权争议，努力增进相互信任，共同探索或合作活动，协商与对话也将继续进行。东盟和中国还重申，通过在南海区域制定行为准则的方式，将进一步促进该地区和平与稳定，因此同意努力促使这一目标的最终实现。 “宣言”中包含了几个重要的建立信任措施，其中包括：举行对话和交换签约国之间的国防和军事官员的意见，确保对无论是在危险或遇险人群的治疗公正和人道，并通知其他有关各方在自愿的础上在南海地区进行联合军事演习的通报。

宣言意义

《宣言》总计不过千余字(中文)，但在这十款内容中却蕴含六个方面的深刻内涵：一是明确争端的原则(不是争端解决机制)，即第四款关于“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁”；二是建立互信增进机制，即第五款达成四个机制；三是第六款中确定了五大合作领域；四是重申尊重并承诺，包括1982年《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由；五是明确自我克制的原则；六是确定以制定“南海行为准则”为最终目标。

《宣言》虽只是“准则”磋商的阶段性安排，并因作为政治文件被而诟病缺乏足够法律约束力，但其积极意义可以从南海有关争议和地区形势的发展现实情况中得到有力印证。

宣言》的签署具有里程碑式的意义，代表东盟国家和中原地区做出的集体承诺，愿意共同维护南海地区的和平、稳定，增进互信，推进合作。

落实

宣言成果

《宣言》为中国东盟关系发展作出了重要贡献。南海联通中国和周边国家，是中国同东盟国家高质量共建“一带一路”，特别是21世纪海上丝绸之路的重要纽带。《宣言》的达成和落实，确保了南海局势的基本稳定。南海的稳定又为中国东盟关系深入发展并全面升级创造了有利条件。中国东盟关系已成为亚太地区最为成功和最具活力的典范，双方建立了全面战略合作伙伴关系，签署了自由贸易协定，互为最大贸易伙伴，双向投资不断扩大，人员交往十分活跃。《宣言》为中国发展与东盟国家关系、在周边推进“一带一路”建设营造了一个不可或缺的和平稳定的地区环境，并已成为中国与东盟国家在政治安全领域开展有效合作的一项重要成果。

2022年7月22日，中国和东盟国家在落实《宣言》框架下，取得了众多合作成果：达成了环保合作领导人宣言，建立了应对海上紧急事态外交高官热线平台，推动在南海适用《海上意外相遇规则》，举办了海洋防灾减灾、海洋生态环境与监测、海洋科学研究、海上执法机构合作等一系列研讨、培训和推演项目。

宣言主要面临的挑战

《宣言》的落实并非一帆风顺，既受到争端国之间海上主张和利益诉求冲突带来的掣肘，又面临美国

等区域外一些国家的干扰。具体如下：

(一)《宣言》作为政治性文件具有先天不足性

《宣言》作为一种各方妥协的结果，其内容和性质决定了它并不属于具有约束性国际法律文件，而只是南海有关国家间的政治承诺书。而在某种意义上，《宣言》只是一个各方都能够接受的阶段性文件，为各方继续磋商提供了方向，但也留下了政策空间“引。由于《宣言》本身的局限及条款的模糊，其并未真正能约束各方的行为，越南、菲律宾、马来西亚等声索国在争议地区进行岛礁扩建、设施部署、油气开发、渔业侵权等海上单边行动一直没有停止，加之南海地缘政治及安全形势的变化，特别是美国南海政策的调整，“准则”磋商窗El期缩短和所谓“仲裁裁决”的负面影响逐渐显现，南海争端当事方低烈度紧张对抗事件不断，地区安全形势受到冲击。

(二)域内相关当事方的政治意愿存在较大的不确定性和消极的一面

虽然《宣言》的签署体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿，南海局势在这二十年里也保持了总体稳定，但在高度复杂敏感的岛礁领土主权和海洋划界争议问题的影响下，争端国之间政治互信程度并不高，少数国家落实《宣言》的意愿不足。即使各方一再重申致力于全面有效落实《宣言》的政治意愿，承诺继续深化海上务实合作，但具体落到实处时一再打折，有关声索国围绕岛礁主权争夺、渔业纠纷、单边油气资源开发的冲突不断扩大，使争端相关方彼此心存警惕，互信度较低，对南海海上合作造成了现实阻碍。尤其是随着与中国实力的日渐悬殊和不对称加剧，加上受美国等西方国家的渲染、攻击和抹黑影响，部分南海声索国的不安和警觉更加强烈，开始担心中国强大的经济实力和军事力量，可能会被用来威胁他们国家的利益和主权。

(三)域外因素的干扰

以美国为首的域外国家继续奉行“冷战思维”和“丛林规则”，采取“霸权主义”和“干涉主义”政策，从军事、外交、法律等领域不断加大对南海问题的介入，成为影响南海地区安全的最大威胁因素。拜登政府上台以来，不仅没有减缓在南海侵权、挑衅的势头，反而增加了在南海的军事侦察及威慑行动的频率和强度，并加大与盟友和伙伴国的协调行动，推动“四国机制”向实质化、扩大化发展，组建具有排他性、针对性的美英澳三边安全伙伴关系“奥库斯”联盟(AUKUS)，以此防范和遏制中国。除此之外，美国还不断以各种利益诱惑和威胁手段拉拢，甚至挑拨菲律宾、越南、印度尼西亚、马来西亚等周边国家与中国的正常关系。这进一步抬升了南海发生军事摩擦及冲突的风险，给地区和平安全带来重大威胁，严重干扰《宣言》落实和“准则”磋商进程，分散了各方精力，使南海局势增加更多不稳定因素。

影响与评价

《宣言》的签署和落实有力地提升了中国和东盟国家的政治互信，为中国东盟关系深入发展并全面升级奠定了坚实基础。《宣言》的达成和签署本身就是中国与东盟国家建立互信的重要举措之一，是中国东盟关系不断发展成熟的真实写照。《宣言》中所确立的宗旨、目标、原则和路径，深刻反映了中国和东盟国家为管控分歧进行自我克制和行为约束的规则意识和政治智慧。多年来中国和东盟国家坚决维护《宣言》的权威性，积极推动《宣言》落实，使《宣言》的政治约束力和规范性得以延续和巩固。

中国和东盟国家应以《宣言》签署二十周年为契机，从南海地区二十年的和平、合作和发展繁荣中总结经验和汲取教训，坚持《宣言》的精神和原则，正确看待分歧，坚决排除干扰，以和平方式管控分歧，以规则治理共建秩序，共同推动南海成为和平、友谊、合作之海。