更新时间：2023-08-15 18:53
两院制（bicameral system）是某些国家议会所设的上下两院并由两院共同行使议会职权的制度。两院制的理论基础是分权思想在议会内部的延伸。按照分权制约的思想，为防止议会的专横和滥权，需要组成两个议院，相互制约。
两院制最初产生于14世纪的英国，后为其他国家所广泛采用。名称各有不同。如英国称贵族院与平民院，法国称参议院与国民议会，德国称联邦参议院与联邦议院，美国、日本称参议院与众议院。
上下两院的组成和职权不尽相同，不同国家两院议员一般均经选举产生，有的上议院成员的由国家元首指定或任命。两院成员都有一定的任期，并在任期结束后进行定期改选。上议院享有立法权和监督政府权，通常还拥有搁延否决权；下议院一般享有立法、监督政府、监督财政等权。通常下议院权力大于上议院。由于议案须经两院通过才能成立，上议院往往以此牵制下议院。两院制最大的优点在于通过两院制衡，可以达到“慎重审议国务”的目的，同时避免议会专制，调和政府与议会冲突。两院制的缺点由于需要两院共同通过一项法律或政策，可能会导致议事进程的拖延和决策的困难；同时不同阶级的议员在两院分别代表不同的利益，这可能导致两院之间难以达成共识，无法有效监督政府的工作。中国有学者评价，两院制不宜与多党轮流执政等相提并论。
两院制是某些国家议会所设的上下两院并由两院共同行使议会职权的制度。两院制的理论基础是分权思想在议会内部的延伸。按照分权制约的思想，为防止议会的专横和滥权，需要组成两个议院，相互制约。
两院制是一种立法机构的组织形式，它由上院（上议院、贵族院、参议院、第一院等）以及下院（下议院，又称平民院、众议院、国民议会、第二院等）两个独立的议院构成。两院制理论的首创者是孟德斯鸠（孟德斯鸠）。他从分权学说出发，认为“立法机关由两部分组成，它们通过互相反对权彼此限制”。
两院制是西方议会制度典型的组成形式。议会制度是资产阶级革命的产物。在资产阶级革命初期，新兴的资产阶级为了反对封建专制统治，削弱国王的权力，利用封建等级会议与封建王权展开了激烈的斗争。随着资本主义制度的确立，封建等级会议逐步演变为资产阶级议会，成为资本主义政治制度的重要组成部分。在主要西方国家议会发展的历史上，曾出现过一院制、两院制和三院制等多种形式，但最终都演变为两院制。
两院制制度可以追溯到罗马时期的罗马元老院和公民大会制度，马库斯·西塞罗在《论责任》中强调，建立国家和政府的主要目的就是保护个人权利，他拥护权力制衡原则：王是执政官，贵族组成元老院，人民组成人民会议，三方权力互相制约。这一思想已影响到近代的约翰·洛克、孟德斯鸠的共和思想。两院制理论的首创者是孟德斯鸠。
议会两院制是指资本主义国家的议会所设的上下两院的制度，它起源于中世纪的英国。英国议会历史悠久，最早可追溯到13世纪初，是贵族阶层限制王权的产物，并逐渐成为新兴资产阶级参加政治斗争的一条现实途径。13世纪中叶，英国商业资本已初具规模，最突出的就是以羊毛为原料的纺织业。商品经济的发展，使一部分骑士和自由市民转化为羊毛商人，成为新兴资产阶级；在农村，一部分封建贵族把其领地改为畜牧场，经营羊毛业，向资本主义生产方式转化，成为资产阶级化的新贵族。随着这两大阶级、阶层经济实力的不断增强，他们日益要求得到相应的政治权力，并针对国王通过议会不断增税的情况，提出"不出代议士(即后来的议员)不纳税"的主张。这样，在封建议会中开始出现新兴资产阶级和新贵族的代表，而且他们在议会中所占的比重越来越大。他们以金钱为手段，抗衡国王和封建权贵，要求自由发展资本主义。由此，议会内逐渐形成两种政治势力：一种由大贵族和大僧侣组成；一种由新兴资产阶级和新贵族组成。从14世纪中叶起，前-种势力演变成议会的上院，即贵族院；后一种势力演变为议会的下院，即平民院。1640年，英国爆发资产阶级革命。由于资产阶级的软弱性，以及新贵族与封建贵族有着千丝万缕的联系，这场革命以具有浓重妥协色彩的"光荣革命"而告终。作为政治遗产之一，这场革命保留了原议会的两院制传统。
两院制主要存在于西方国家，特别是那些资本主义发展较早、资产阶级民主较为完善的国家。在联邦制国家中，采用两院制的也比较常见。两院均享有立法权和行政监督权。通常下院权力大于上院，下院拥有对内阁（政府）的信任投票权，内阁主要对下院负责。由于议案须经两院分别通过才能成立，上院往往以此牵制下院。
在代表性上，下议院议员是按人口比例分配名额，由民选直接产生，下议院通常被视为代表民意的机关。上议院议员大都是按地域产生，代表一定地方的利益。但英国上议院则是贵族等上层社会的代表机关。与两院的代表性相应的是上议院与下议院在组成人数上的差异。上议院的组成人数通常比下议院的少。如美国参议院有100席，众议院有435席；法国参议院有319席，国民议会有577席；德国联邦参议院有50余席，联邦议院有640席；日本参议院有252席，众议院有511席。英国是个例外，英国上议院的人数多于下议院。上议院人数大体在1200人左右，下议院只有650人。
在当选资格上，上议院议员的当选资格比下议院议员的要高。美国参议员须年满30岁，为美国公民至少9年，众议员只须年满25岁，为美国公民不少于7年。法国参议院议员为满35岁以上，国民议会议员为25岁。日本参议员也是年满80岁以上，众议员年满25岁。德国联邦议院议员只须年满21岁。在产生方式上，下议院议员都是由直选产生，而上议院议员的产生方式则各不相同，主要有以下几种方式：一是由贵族等社会上层人物组成。英国土议院的议员是由世袭贵族、宗教贵族、终身贵族(国王册封)和法律贵族组成，不经选举产生。二是直选产生。美利坚合众国宪法原来规定，参议员由各州议会选举产生，1913 年宪法修正案第17条改为民选日本参议员采用混合选举制产生，在252名参议员中，有100名由全国选区选举产生，其他152名由47个都道府县选举产生。三是间接选举产生。法国参议院议员由市镇议员或市镇议会代表，省议员和国民议会议员组成的选举团选举产生。四是由地方政府派遣。德国联邦参议会议员，是由各州政府从政府组成人员中选派，各州政府可以撤换其代表。
在任期上，上议院议员的任期比下议院议员的任期长，并实行定期部分改选。除英国上议院的议员是世袭或终身的外，其他国家的上议院和下议院议员都有任期限制。美国参议员任期6年，每2年改选1/3，众议员任期2年，到期全部改选，法国参议员任期9年，每3年改选1/3，国民议会议员任期5年，到期全部改选；日本参议员任期6年，每3年改选一半，众议员任期4年，到期全部改选。
根据两院的权力是否同等，可将两院制分为两院异权主义与两院同权主义。
两院异权主义多数是下院权力占有明显优势，如英国、法国，下院（国民议会）的权力优于上院（参议院）。
两院同权主义如美国，在美国模式之下，参众两院的权力势均力敌，参议院尽管在预算与财政法案上的权力略逊于众议院，但它也有一些众议院没有的特权，如官吏任命同意权与条约批准权。
两院制议会组成部分之一。上议院又称上院、贵族院、参议院、第一院等。不同国家的上院成员的产生方法不尽相同，有的由国家元首指定或任命，有的通过选举产生，有的实行世袭制和终身制。上议院享有立法权和监督政府权，通常还拥有搁延否决权，即可以否决下议院通过的议案，使其无效。在一些国家，上议院还具有司法职能，例如在英国，上议院是上诉审的终审法院，负责审理和裁决对下院判决的上诉案件。
两院制议会的组成部分之一。下议院又称下院、众议院第二院、国民议会等。下议院的议员通常是由选民通过选举产生的，一般都有一定的任期，并在任期结束后进行定期改选。一般享有立法、监督政府、监督财政等权。在议会制（内阁制）国家，内阁通常对下议院负责。下议院具有对内阁的信任投票权，即下议院可以通过对内阁的不信任投票来迫使内阁辞职。如果下议院通过了对内阁的不信任投票且没有解散下议院，那么内阁必须辞职。在总统制国家，下议院权力较小。
每个国家选择采用哪种组织形式的立法机关，是由该国的社会主义、历史和现实情况共同决定的。两院制反映了联邦制国家的结构，通过划分立法权的方式实现了内部的平衡和制衡，而且在一定程度上延续了古典政治哲学的传统。
资本主义国家议会所设的上下两院并由两院共同行使议会职权的制度，源于。在1343年之前的英国，议会的开会过程有一个独特的习惯：贵族僧侣不与骑士和普通民众一起坐在一起开会，而是分别开会。经过一段时间的传承，这个习惯逐渐形成了一个惯例，最终在1343年形成了议会的两院制度。其中，由贵族和僧侣组成的部分成为了贵族院（也称为上议院），而由骑士和普通民众组成的部分成为了平民院（也称为下议院）。
两院制在1688年英国资产阶级革命后才逐步形成。1689年议会通过的《权利法案》规定议会的权力高于王权，议员要经自由选举产生，议会应定期开会讨论立法、税收等问题，从而确立了“议会至上”的资本主义议会制原则。1701年颁布的《王位继承法》，进一步明确议会是凌驾于国王之上的最高立法机关，享有立法、财政、决定王位继承等重大权力，这就使两院制议会在实行君主立宪制的英国最终确立。
英国议会两院制的基本特征是：以平民院为主，贵族院从属于平民院。在立法方面，两院的一主一从关系表现于两点。第一，财政法案可由平民院单方面决定。凡是平民院已通过的征税、拨款法案，贵族院即使反对，也必须在该院从平民院接到法案后一个月内呈送国王签准。第二，非财政法案也可在平民院坚持一年后通过。凡平民院通过的非财政法案，贵族院若反对，平民院可于下次年会再通过并送贵族院，此次贵族院即便仍然反对，也须于年会结束之前呈送国王签准。在监督方面，政府只对平民院负责，而不对贵族院负责。平民院有权以通过不信任案、或以否定政府提出的信任案来要求政府辞职；贵族院基本上是一种安排各类贵族的荣誉机构，无实际决定权。
美国国会的产生，在很大程度上受到英国的影响。1776年北美13个殖民地在从英国殖民统治下宜告独立后，有11个州先后通过了州宪法，其中有9个州的宪法规定，州议会实行两院制。1781年《邦联条约》实施后，大陆会议成为13个州的共同议事机构。1787年制定的美利坚合众国宪法规定，国会实行两院制。美国的两院制由众议院和参议院组成。
美国实行两院制的主要原因有以下几点：首先，这种制度能够适应联邦制国家的结构需求，使得各个州在立法机关中有相应的代表权力。其次，两院制可以制约民选议员的激情，避免过度决策和偏见。再次，该制度实现了立法机关内部的相互制衡，使得中央政府保持稳定的同时，保持政策的连续性。
美国国会两院制的基本特征是：两院地位完全平等，不存在高低之别。在权力分配上，宪法赋子国会的权力的大多数项目皆由两院平等分享。立法方面，两院对各类法案彼此拥有效力均等的修正权、否决权。监督方面，两院各可自行传询政府官员，通过表明本院对政府态度的决议案。宪法赋子众议院对某些事项的特殊权力，同时又赋子参议院对另一些事项的特殊权力，两院的特殊权力之间呈对应格局。提出征税法案的权力属于众议院，参议院不得提出征税法案，只能审议、修正众议院提出的征税法案。此外，按照惯例综合拨款法案由众议院提款法案。对外交条约的认可权、对总统提出的人事任命的认可权属于参议院，参议院因此掌握了代表国会控制总统的外交政策和人事的决定性权力。弹劾权属于众议院。参议院则享有审判权。
法国的两院制也是由封建等级会议演变而来的。法国的第一次封建等级会议在1302年召开。以后时断时续，等级会议的召开，完全取决于国王的意愿。法国社会等级分为僧侣、贵族和市民三等：在召开等级会议时，三个等级各组一院，分别召开。因而法国的封建等级会议是三院制，在1789年法国大革命时，市民代表与王权发生冲突，退出等级会议自行集会，称为国民议会。自1795年以来，法国议会一直实行两院制。
法国议会两院制的基本特征是：参议院从属于国民议会院。在立法方面，第一，两院就同一法案协商而不能达成一致时，可由国民议会院作出最后决议。第二，对于组织法性质的法案，两院无法达成一致时，可由国民议会院以其绝对多数票决定。在监督方面，政府只对国民议会院负政治责任；两院当中，唯国民议会院有权通过对政府的不信任案。可见，法国的两院制更为接近英国式；与英国贵族院不同的是，法国参议员不是贵族，且由选举产生。
德国议会制度是在法国资产阶级革命的影响下建立起来的。在1815年成立的德意志邦联内，南部邦国的宪法都仿效法国的议会制度，实行两院制。1871年德国统一后制定的德意志帝国宪法规定，议会设立联邦议会和帝国议会。1919年制定的具有资产阶级民主色彩的“魏玛宪法”，将国会设为联邦国会和联邦参政会。希特勒上台后，践踏资产阶级民主议会制度，实行法西斯主义独裁统治。第二次世界大战结束后，两院制议会才得以恢复。
德国议会两院制的基本特征是：既没有像美国那样，赋子参议院与众议院平等的地位、对等的权力；也没有像英、法那样简单地规定第院服从于第一院。德意志联邦共和国基本法用下述办法划分两院的权力。凡是涉及联邦制度和其它基本宪政制度、涉及州的权益的法案，众议院通过之后必须获参议院同意；凡是除此而外的其它法案，众议院通过之后，参议院可提出异议，但众议院可推翻参议院的异议而通过之。
日本的两院制始于明治维新后。1890年根据大日本帝国宪法，创立了由贵族院和众议院组成的帝国议会。但是，在第二次世界大战结束前，日本议会只是日本天皇皇权专制下的产物，其权力十分有限，在很大程度上只是天皇专权下的陪衬。直到1947年制定的《日本国宪法》，才废除了天皇集权制下的敕令内阁制，仿效欧美资产阶级议会民主制，设立了由参议院和众议院组成的国会。
战后日本国会两院制借鉴英国经验，被称成“跛行的两院制”。参议院在立法方面服从众议院。当参议院否决或修正众议院已通过的法案时，众议院可以其三之二以上的多数推翻参议院的修正或否决，使法案成为法律。战前大日本帝国宪法下，帝国议会中的贵族院高于众议院：现代日本国会的两院关系则倒转过来，参议院从属于众议院。这旨在便于国会迅速决策，避免出现美国式的两院互相扯皮而拖延不决的现象。
民国第一部宪法性文件《中华民国临时政府组织大纲》乃是由独立各省代表会议起草、通过，其规划的国会为参议院一院制。民国小行星2045政府于1912年8月10日公布的《中华民国国会组织法》改参议院一院制为参、众两院制。
1913年民国首届正式国会召集到1923年《中华民国宪法》颁布的十年时间里，虽然法统屡被中断，也缺乏一部统一的宪法典，但是辛亥革命后制定的《临时约法》、《国会组织法》及1913年《议院法》等三部基本法律所规范的对称式两院制，也断断续续地施行了近十年。1980年9月，五届全国人大三次会议决定修改宪法后对于设一院制还是两院制的问题讨论相当活跃，最终由邓小平同志为首选择实行全国人民代表大会一院制。
在西方不同的国家中，议会的法律地位不尽相同。有些国家议会是最高权力机关，其法律地位居于行政和司法之上，如英国、日本的议会。有的议会是最高立法机关，但不是最高权力机关，议会与总统、法院在法律地位上美国宪法里的三权分立与制衡，如美国国会。但总的看来，西方各国议会两院都拥有立法权、财政权、监督权及其他一些重要职权。
两院制有助于避免草率、冲动和不周的立法。两院制议会的法案在一院通过后，通常还需送交另一院审议。而且如果下议院怕上议院将有挑剔抵抗，在议决法律案时，也会十分慎重，减少草率粗疏之弊。立法机关往往容易受情感和冲动的驱使，有时候会陷入匆忙、轻率和疏忽。第二院的职责就在于抑制这种倾向，迫使立法议案得到充分的讨论，并在最终通过之前给予足够的时间进行深思熟虑。这种时间的留置可以确保法案在提出和通过之间有足够的空间，从而避免不良立法的产生。由于需要两院共同通过一项法律或政策，可能会导致议事进程的拖延和决策的困难。
议会两院制可以预防议会专横。议会存在专制的可能，不亚于行政机关。两院制的牵制作用有助于确保权力的分散和平衡，防止单一机构滥用权力。两院的成员代表了不同利益和阶级，通过辩论和协商，可以保证不同声音的充分表达和权益的平衡。两院之间的争议和协商可以有效地监督和约束政府的行为，确保政府依法行事并维护公众利益。作为复合团体的两院制相互的牵制作用，以及两者的目的、意见、行为的不一致性就难以做到同步共同专制。所以第二院的存在，是采用分权制约的方法，维持稳定性。不仅相当阻止暴政的实施，并且作为自由的保障。但是不同阶级的议员在两院分别代表不同的利益，这可能导致两院之间难以达成共识，无法有效监督政府的工作。
议会两院制有利于保存社会中优秀的文化道德传统。以英国一会两院制为例，它有利于适度保留英国社会中的中坚与健康向上力量的贵族。两院制足以使国中的特殊利益或特殊阶级（尤其是社会中之贵族阶级）能推举代表，因而可以平衡另一院中人民分子的过大势力，如此，就在立法机关中注入了一种保守的势力，可以抑制众议院的过激。
两院制的缺点由于需要两院共同通过一项法律或政策，可能会导致议事进程的拖延和决策的困难；同时不同阶级的议员在两院分别代表不同的利益，这可能导致两院之间难以达成共识，无法有效监督政府的工作。
从当今的具体情况看，中国确实没有搞两院制的必要。
两院制不仅不是落实民主原则所必不可少的，甚至是与民主的要义即多数统治的要求相对立的。在历史上，它原本就不是着眼于贯彻民主而是着眼于牵制代议机关中的多数而形成和发展的。这点密尔基于权力分立的立场说得非常清楚“在每一种政体里应该有一个反抗宪法上优势力量的中心从而在民主政体中应该有一个反抗民主的核心--这一点我已经主张过了，而且我把它看成是政府管理的一个根本原理。”“在这方面，当今西方学者也有近似的看法。美国的两院制是很典型的，对美国两院中的第二院，西方学者的以下评论很中肯：“在应用多数原则方面，美国的参议院是一个古怪的机构。参议院的构成是反多数的：其成员是以州为基础而不是以平等的人口区域为基础选举出来的。宪法的规定和内部规则还使得参议院只有获得超级多数支持才能通过法案的做法成为必要。这些限制源于制宪者防止立法专制和保留参议院谨慎之特点的考虑。”要求“超级多数”方面典型的情况是，美国参议院很多种类的投票都需要达到2/3多数才算有效。所以，欲在中国代议机关设两院的想法与民主集中制原则下民主和集中的要求都难以兼容。
在中国，让一些学者常常不由自主地联想到两院制的是中国人民政治政协会议，但政协的发展前途在可以预见的未来也不应该是上议院。人们断断续续谈论政协的“法制化”问题已经有许多年了。有些学者认为，人民政协制度既然是中国政治体制的重要组成部分，就不能光靠政党的政策、政治惯例、政协的内部章程来维系，就应该纳人国家法律体系并用构成国家正式法律渊源的成文法律加以保障。所以，他们将中国人民政治协商会议民意机关化和法制化视为建设中国特色社会主义的关键工程之一。
从配置公共权力和管理社会事务的角度看，两院制在理论上有做事审慎和做决定必经过所谓第二次考虑的制度保障，这在一般意义上说的确是优点，但若放在中国的具体情况下，它就显得不像那么回事了。在中国有强大的执政党，所有重要公共事物在提交相应的人大讨论前，执政党的相应组织的领导层都已经在广泛征求意见的基础上较充分权衡过利弊。就决定公共事务而言，这个过程可以认为是已经由一批管理经验丰富的人员对有关事项做了一次比较周全的考虑。因此，执政党将有关事项拿到人大，人大进行审议，这实际上已经是做第二次考虑。而几乎与此同时，相应层级的政协也会举行会议讨论大体相同的议题，这可算事实上又慎重地做一次咨询和正反面论证。所以，在当今中国如果不是政治体制做全局性改革要求对院制做相应调整，完全不必考虑两院制。另外，从执政党与代议机关的关系看，两院制可能不必要地增加政党执政的难度。
尽管中国不必搞两院制，但却不应该把两院制归结到“西方那一套”的范畴。之所以如此，除了前文已经阐述过的理由外，至少还有如下原因：首先，不搞两院制是因为在中国的具体情况下没有必要搞这种代议机关组织形式，不是因为它姓“资”。如果我们说不搞两院制是因为它姓“资”，难免给外界造成误解，好像中国不采用两院制是因为政治意识形态方面的原因，从而给人以脱离实际和谨守教条的印象。这不利于提升中国的形象。
其次，将两院制归结为“西方那一套"，不仅不能令人信服，也不必要地堵死了未来可能派得上用场的一种制度选择。说将两院制归结为“西方那一套”不能令人信服，主要是因为存在历史上公认是“正宗”的社会主义国家的苏联半个多世纪都实行两院制的事实，而中国在上世纪80年代初负责起草新宪法的中央有关部门认真讨论过两院制方案也是事实。对于后一种情况，如果说两院制属于西方那一套"，那岂不是等于说中国实行改革开放后曾经认真考虑过采用“西方那一套”。显然，这样看问题是不妥当的。再说，我们从政治上彻底否定一种体制一定要基于科学的认识，不可因为我们现在不需要它，就在政治上判它一个死刑，以至于使后人在万一对它有所需要时处境被动。
最后，将两院制归结为“西方那一套”树“敌”过多，而树“敌”过多不利于重点应对政治上的主要对立面。许多年来，主张两院制的人并不多，人们也看不出有外部势力试图利用这种主张改变现行政治和法律秩序的威胁。今天真正需要集中精力应对的是搞多党轮流执政，三权鼎立的各种或明或暗的主张，不是两院制。另外，把两院制归结到“西方那一套”中，会把一些赞成过或表达过两院制想法而又并无恶意的人推到对立力量的一边去，以致可能客观上为林逐雀，削弱了自己、加强了对立面。