更新时间：2024-09-20 21:43
1988年10月31日安徽省第七届人民代表大会常务委员会第6次会议通过。1992年8月30日安徽省第七届人民代表大会常务委员会第32次会议修订。根据1995年4月24日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第16次会议通过的《关于修改<<安徽省计划生育条例>>的决定》修正。
任何法律的制定都绝不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章从经 济、政治、社会发展等多角度，分析了我国制定《中华人民共和国人口与计划生育法》的立法背景；对我国从以基本国策推行到依基本法律推行计划生育，从而制定专门《人口与计划生育法》的国家立法历程作了必要的梳理和总结。文章还联系实际，对国家立法过程中若干备受关注的重点、难点问题，如生育政策的立法表述、社会抚养费制度的确立、计划生育奖励与社会保障制度的建立等问题进行了概括性的分析和阐述。
社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主法制建设进程的加快，对依法治理人口与计划生育工作提出了更高的要求。中华人民共和国人口与计划生育法工作长期以来依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。2001年12月29日由九届全国人大常委会第二十五次会议通过、2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》是我国立法历史上的重要法律。它首次将我国推行二十多年之久的基本国策终于以基本法律的形式予以确认，从而结束了有国策而无国法（这里指国家基本法律）的历史。国家制定《人口与 计划生育法》既是贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略和落实计划生育基本国策的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对稳定低生育水平，保障计划生育事业稳定、健康、持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文将对制定该法的立法背景作一扼要分析，对立法过程中若干备受关注的重点、难点问题作一介绍与评析
一、我国《中华人民共和国人口与计划生育法》的立法背景分析
任何一部法律的制定都绝不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，这些背景因素中往往涉及经济、政治、文化、社会发展等诸多方面。有的立法既有国内因素的考虑，还有国际因素的考量。就我国的《人口与计划生育法》而言，应该说有其特定的历史背景。笔者试图从国内背景与国际背景两个方面来进行分析：
（一）制定《人口与计划生育法》的国内背景分析
1、经济背景（因素）分析
人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中原地区内地的人口总量达到12.76亿1.虽然中国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。
庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，中华人民共和国人口与计划生育法工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。
2、社会发展背景（因素）分析
21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中原地区的土地面积达9 60万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。
3、政治背景（因素）分析
随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。
二、我国《中华人民共和国人口与计划生育法》的立法过程述略
我国人口与计划生育的法制建设起步较晚，走过了一条由依靠政策到依靠相关法律、法规到国家制定人口与计划生育专门法律的漫长道路。
1978年3月全国人大五届一次会议通过的宪法首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。从1982年起，我国就将实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确立为国家的基本国策，并逐步形成了一系列开展计划生育工作的方针、政策。由于当时不具备制定计划生育专门法律的条件，国家只是在通过制定有关婚姻、收养、妇女权益保障、未成年人保护、母婴保健等相关法律时，增加有关计划生育方面的条款，作出若干具体规定。1991年12月26日，经国务院批准，颁布了《流动人口计划生育管理办法》，成为中华人民共和国人口与计划生育法领域的第一部行政法规。1998年8月6日，国务院又对该行政法规进行了修订。为了加快计划生育法制建设，2001年6月13日，国务院又颁布了《计划生育技术服务条例》，为人口与计划生育国家立法进一步奠定了基础。从地方立法来说，为适应依法管理人口与计划生育工作的要求，自1980年2月广东省人大常委会制定并通过《广东省计划生育条例》开始，各省、直辖市、自治区先后制定了地方性法规或政府规章2.我国的计划生育国家立法始于20世纪70年代末。20多年来立法论证工作始终没有间断过。大致可以分为五个阶段：
第一阶段是从1978年到1980年。邓小平曾指出“人口增长要控制，应该立法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了《中华人民共和国兵役法(2011修正)计划生育法》8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。
第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的根本问题是要立法。不立法计划生育不
能持久”的指示精神，国家计生委组织起草了《中华人民共和国计划生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央认为时机还不够成熟，决定暂不出台。第三阶段是从1989年到1990年。中国共产党中央委员会政治局常委会决定，“为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定中华人民共和国人口与计划生育法做准备。在制定计划生育法之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989年3月起开始起草《中华人民共和国计划生育条例》，共修改了9稿。1990年8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些经验以后，再考虑制定条例及立法。
第四阶段从1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于八届全国人大常委会立法规划的请示》中，《中华人民共和国人口与计划生育法》被列为第二类，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”，人口与计划生育国家立法再次被提上议事日程。这期间国家计划生育委成立了立法论证小组，抓紧进行与相关部门对人口与计划生育立法的必要性和可行性工作的论证和协调。但经过论证和分析，认为立法的时机仍不成熟。
第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设社会主义法制国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，提出到2001年形成中国特色社会主义法律体系。1998年召开的“中央计划生育与环境保护工作座谈会”上，江泽民总书记指出要按照依法治国的要求，抓紧计划 生育的立法和有关行政法规、地方条例的修订工作。这一指示推动了我国计划生育法律、法规体系建立的进程。1998年底，第九届全国人大常委会将制定中华人民共和国人口与计划生育法列入本届人大二类立法规划项目。同年底，国家计生委成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。国家计生委多次向全国人大教科文卫委、法工委、国务院法制办汇报，组成联合调查组，到经济发展水平不同、生育政策不同的六省、市进行立法调研，广泛听取省、市人大、政府领导、相关部门和基层民众的意见。3配合全国政协办公厅、提案委员会到两省、区进行了立法调查；组织专家、相关部门和计划生育系统基层干部等就立法中的有关重点、难点问题进行深入研究论证；国家计生委人口专家委员会和科技专家委员会两次专门研究讨论，对立法的必要性与可行性形成了基本共识。国家计生委在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿4，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）。同日，国家主席江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。
三、《人口与计划生育法》立法过程中争论的若干主要问题 在制定《人口与计划生育法》的过程中，有若干引起激烈争论的重点、难点问题。下面就这些问题作一梳理和分析：
（一）关于制定专门法律的必要性问题
一种意见认为制定专门法律极为必要。因为近些年来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主法制建设步伐的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅靠地方立法管理计划生育已不适应新的形势。在继续完善地方性法规和地方政府规章的同时，应加快制定国家中华人民共和国人口与计划生育法的步伐，这既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大干部群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。另外一种意见认为最好维持现状，不必制定专门法律。因为我国已有基本国策的规定，该政策实施20多年来，已经为人们所普遍认可；另一方面各省、市、自治区已经有相应的地方性法规或政府规章；再加上为了我国在处理国际事务和国际外交场合能赢得主动权，免得授人以柄，最好维持现状，不必制定专门的计划生育方面的法律。也有一些基层计划生育执法系统的人员认为，如果所要制定的法律只是限制、“捆绑”他们的“手脚”，而不是强化行政机关的执法手段和执法职能的话，那就还不如不制定专门法律，干脆维持现状。
（二）关于法律的名称与调整范围问题5
关于法律的名称，最先起草时存在多种意见，如《计划生育法》、《计划 生育管理法》、《生育法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《人口法与计划生育法》、《人口发展与幸福家庭法》等等。到后来比较集中的是《人口与计划生育法》和《计划生育法》、《计划生育管理法》。多数专家和各部门的意见主张将法律名称定为《人口与计划生育法》。其理由为：1、正是基于对人口数量的控制、人口素质的提高和人口结构的改善等人口问题的解决才有实行计划生育的必要；2、有利于从基本法律的层次确立人口与计划生育的法律地位，从而使得“基本国策”获得正当的法律支持；3、有利于树立良好的国际形象，不是就计划生育讲计划生育，而是还涉及重要的人口问题。当然这里并不等于“人口”与“计划生育”各占一半调整范围重点是以推行计划生育为主，同时涉及与计划生育有关的人口问题。另外一种意见主张称为《中华人民共和国人口与计划生育法》或《计划生育管理法》。其理由是：该法的实际调整范围是“计划生育”，涉及人口的仅仅是人口数量的控制部分，大多数有关人口的问题根本无法涉及，称为“计划生育法”或“计划生育管理法”更为恰当和准确。
最后从国家计生委的“送审稿”到国务院提交全国人大常委会审议的“草案稿”都是采纳了《人口与计划生育法》这一法律名称，将该法的调整范围确定为重点是计划生育，同时兼及与计划生育有关的人口问题。
（三）关于立法模式选择问题
第一种观点认为，国家应当制定一部严格的、刚性的、操作性强的计划生育专门法律，或者说将过去长期以来“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下来，强调全国采取统一的生育政策、严格的管理制度和处罚措施，将严格限制公民的生育行为作为立法的主要内容。因为基本国策可以（或应该）压倒一切，而基本国策的贯彻和落实又离不开强有力的手段作保障。法律必须为计划生育的管理目标服务。许多行政执法部门的工作人员，尤其是基层的计划生育部门干部多持此种观点。在这种观念支配下的中华人民共和国人口与计划生育法必定是注重和强调行政命令、行政处罚和行政强制的“管理法”。
第二种观点认为，生育权完全是个人的权利与自由领域的问题，是私权利领域或范畴中的问题，国家与政府不应干预、也不宜干预，更不能对所谓“超生”的人进行处罚或采取行政强制措施等。退一步讲，即使国家要干预，也只宜对于类似性别选择堕胎等行为予以立法禁止。再有就是对于生育多子女的家庭，政府应予以必要的关怀与照顾。尽管在中国持此种观点的人并不太多，但也还有一定的比例。
第三种意见认为，是否实行计划生育或者限制生育完全要视各国国情而定，而在中原地区实行计划生育则完全是由中国的人口状况与经济发展的水平等综合性因素决定的。当然即使实行计划生育也要充分尊重人的权利和人的尊严，不能为计划生育而抓计划生育。若仅从限制公民生育抓计划生育难以提高工作水平，也难以保障中华人民共和国人口与计划生育法事业稳定、健康、持久地发展。立法不能只规定公民对于国家、社会应尽的义务，还要规定公民可以享有的诸多权利以及实现这些权利的途径与手段。与此同时，立法也要规定国家（通过政府）对于公民所应当履行的义务和职责以及违反这些义务与职责所应当承担的法律责任。立法应当遵循权利与义务相统一的原则，要有利于控制人口增长，提高人口素质，有利于保障公民的生存权、发展权和增进家庭文明幸福；体现以人的全面发展为中心，体现人口与经济社会的协调发展与可持续性发展；坚持中华人民共和国人口与计划生育法工作的改革发展与人的全面发展相结合，坚持实现人口控制目标与维护公民合法权益相结合。这种观点较多地反映在后来通过的法律中。
（四）关于生育政策的立法表述问题
是否调整现行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口与计划生育立法中的关键问题。我国现行生育政策的具体规定是各地依据国家现行政策，结合各地实际，通过制定地方计划生育条例来体现的。生育政策，包括生育数量、生育时间的规定以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求，其中生育数量是主要内容。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子；农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况6；对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策7.
曾经有专家、学者主张通过立法普遍采取“二孩政策”，特别情况再需要生育的必须由地方性法规明确规定。这样似乎既照顾到人们的生育意愿，又考虑到城镇居民的独生子女一代结婚可以生二胎的自然过渡政策和农村大多数情况下可以生育二胎的现实8，好处是改变国际上普遍认为的中国计划生育是“一孩政策”的形象。另一种意见是国家立法要继续坚持和稳定现行的计划生育政策。因为从1991年起，每年连续召开的中央计划生育工作座谈会及中央《决定》均明确强调，现行生育政策要保持稳定不变9.综合考虑我国经济社会协调发展和可持续性发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展的前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是非常必要的。故最后定位在继续稳定现行生育政策不变，既不放松也不收紧。但在立法中究竟应当如何表述，是采取“原则+授权”还是“列举+兜底”的方式予以规定？最后，多数意见和主张是以采取前者“原则+授权”的方法为佳，理由是：1、要坚持和稳定现行的生育政策，充分照顾到目前各地生育政策的差异性。地方关于计划生育中夫妻生育的规定十分具体，且规定不尽相同，情况较为复杂，国家立法难以全面、准确地覆盖各种类型，体现各地政策的差异。所以只宜作原则规定，对照顾再生育的条件，可以授权地方作具体规定。2、立法要为今后调整和统一全国的生育政策留下足够的空间和提供依据。便于地方适时对特殊类型人群的生育政策作出微调。3、要考虑我国对所签署国际公约、国际文件的承诺10，注意尊重和维护公民生育权。因为生育政策规定在国际上是一个涉及人权的敏感问题，国家立法对生育数量的规定，宜粗不宜细。由地方立法具体规定适合本地区实际情况的生育政策，可以有利于体现对公民生育权的维护。
在立法论证中，也曾有人提出过建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。但因为这种意见的理由不充分，最后未被采纳。
（五）关于建立社会抚养费制度的问题。
在推行计划生育之初，由于计划生育工作难做，地方政策和地方立法对超生都规定了经济限制措施，早期叫超生“罚款”，后来改称为“计划外生育费”11.应该说，这种经济限制措施在实践中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少问题。在立法论证过程中，对于如何规定不依法生育者的法律责任？是立法直接规定统一的“罚款”或“计划外生育费”或“社会抚养费”标准还是仅由基本法律作一般性规定，具体由国务院规定或各地根据实际情况作具体规定？社会抚养费规定在法律责任部分是否合适？12都有过激烈的争论。最后比较集中的意见是，计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一种补偿。所以大多数人主张将目前各地普遍采取的“计划外生育费”改为“社会抚养费”，这样可能更为贴切，即收费的目的是对社会公共投入进行补偿。按照国务院关于行政收费改革的思路和要求，社会抚养费的征收、管理、使用应纳入新的管理体制，即全部上缴财政，纳入财政预算，计划生育事业所需费用应由国家财政全额拨款解决。这样可以杜绝因征收计划外生育费产生的腐败现象和行业不正之风。
（六）关于计划生育奖励优待与社会保障问题
对于计划生育的管理，应当既有对违反法律、法规行为的惩戒或追究制度，也应有对积极遵守法律、法规行为的奖励措施，这样才能有效地实现其目的。比较一致的意见是，政府对自觉实行计划生育的公民应予以一定的奖励。但是应否规定统一、具体的奖励措施？是只作原则规定，还是在全国范围内作统一、具体的规定？存在争议。多数意见认为，现行中央文件及地方立法中设定的奖励措施，因各地条件不同，实际落实情况也不尽一致，而且这些措施主要靠地方解决，所以主张建议国家立法只对奖励优惠措施作原则规定，授权地方根据实际情况与可能具体落实。
在社会主义初级阶段，计划生育工作之所以是“天下第一难事”，其根本原因在于未能建立有利于计划生育的社会保障制度，多数群众尚有后顾之忧。为了保证计划生育这一基本国策的落实，国家必须建立与市场经济体制相适应的计划生育社会保障制度。国家在建立社会保障制度时，应逐步建立有利于计划生育的社会养老保险、基本医疗保险、生育保险以及社会福利制度，并对于实行计划生育的贫困家庭，在经济扶持和社会救济方面给予优先优惠。
但是问题在于，国家社会保障制度尚处于探索和建立之中，现有的国家社会保障制度只限于城镇职工13，未包括农村人口。那么农村人口的社会保障制度应该如何建立？农村的养老保险制度应该如何建立？农村养老保险的形式到底有哪些？都是立法中值得研究的重点问题。
（七）关于避孕措施和对计划外怀孕的处理问题
关于避孕措施和对计划外怀孕的处理，既是基层计划生育管理中的关键性问题，也是国际上最为敏感的问题之一。地方性法规或地方政府规章一般都规定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上环、二孩结扎”的长效措施，计划外怀孕要采取补救措施（即人工终止妊娠）。立法论证中，各方面普遍认为，落实避孕措施是实行计划生育的重要保证条件，提倡采取长效措施有益于妇女身心健康，国家立法仍有必要对避孕措施作出原则性规定，如公民可以选择安全、有效、适宜的避孕措施等。但是这里特别值得注意的是，既要考虑为地方立法具体规定避孕措施提供法律依据，也要体现计划生育工作改革、发展的方向，要肯定各地正在进行的避孕措施的“知情选择”、生殖保健、优质服务试点等新鲜经验，体现我国积极履行对所签署国际公约、文件的承诺，有利于树立计划生育工作的良好形象。
对于计划外怀孕的处理，法律如何规定是一件很棘手的事情。但有一点需要表明的就是在我国基于当事人自愿完全可以实行人工终止妊娠，但也反对不安全的人工终止妊娠，我国立法更强调预防和减少非意愿妊娠。
注释：
*作者系北京大学法学院副教授、北京大学宪法与行政法研究中心研究员。自1998年起曾作为国家计生委《中华人民共和国人口与计划生育法》立法专家小组核心成员参与该法的立法调研、起草与论证。2002年9月，作为中原地区政府代表团法律顾问出席了联合国开发署/人口基金执行局（纽约）2002年第二次常会。
1参见《中国百姓蓝皮书-人口》，北京青年报2002年7月8日第18版。有关部门认为，如按照1973年的生育水平推算，最近20多年来，我国累计少增加的人数就在3亿左右。中国对稳定世界人口的增长做出了积极贡献。
2 只有新疆和西藏自治区两个自治区是由政府规章对计划生育管理予以规定，其他的29个省、市、自治区都是以地方性法规的形式予以规定的。
3 当时分两组进行。一组是云南省、四川省、甘肃省；另外一组是上海市、河南省和山东省。本文作者曾参加了云南、四川、甘肃一组的立法调研。在云南重点是考察云南的少数民族计划生育；在四川重点是考察其作为一个农业人口大省所实行的比较严格的计划生育政策和其近些年所采取的“三为主”、“三结合”的措施的情况；在甘肃重点是了解其作为一个西部经济欠发达地区计划生育的实施情况等。
4 据国家计划生育委员会政策法规司统计，在形成送审稿之前曾有过12次讨论稿。第一讨论稿的名称是《人口与幸福家庭发展法》，第二讨论稿的名称是《人口与家庭发展法》，第三讨论稿的名称是《人口与生育法》，自第四讨论稿开始，法律的名称就确定为《中华人民共和国人口与计划生育法》。
5 20世纪以来，很多国家开始重视人口与计划生育立法。20世纪50年代以前，美国和德国、意大利、瑞典等欧洲国家颁布了许多优生法律。但是直接把人口与计划生育过程和人口生育关系纳入法制轨道，把人口法作为一个特别的法律部门来认识，其历史还相当短暂。第二次世界大战以后一些发达国家出于妇女健康和权利的考虑，逐步使避孕绝育和堕胎合法化。70年代以来，一些发展中国家出于对人口过快增长的担心，颁布了控制人口的法律。如1971年印度颁布了《终止妊娠医疗法》、1974年墨西哥颁布了《普通人口法》、1976年印度颁布了《计划生育法》、1983年土耳其颁布了《人口计划法》、1986年秘鲁颁布了《全国人口政策法》、1992年印度尼西亚颁布了《人口发展与幸福家庭法》。目前，国外已有优生保护法、人工（堕胎）流产法、领养法、人口普查法、人口登记法、移民法、出入境法、生育法、性教育法等数十种形式的法律。
6 关于农业人口生育数量的规定是：北京、天津市、上海市、四川省、江苏省、重庆市6省、直辖市规定一对夫妻只生育一个孩子；海南省、云南省、青海省、宁夏回族自治区、新疆5省、自治区规定一对夫妻可以生育两个孩子；河北省等19个省规定一对夫妻第一个孩子是女孩的可以间隔几年后生育第二个孩子。西藏自治区未对藏族农牧民生育子女的数量作出限制。
7 目前各地制定的少数民族生育政策，是根据中央精神，结合少数民族地区经济、社会发展现状以及各少数民族人口发展状况、风俗习惯等制定的，基本上采取了照顾政策。一般规定，1000万人口以下的少数民族人口可以生育两个孩子；边境和人口较少的少数民族人口可以有间隔地生育三个孩子。西藏自治区对少数民族农牧民未作具体生育数量的限制规定。
8 19个省市规定，在农村一对夫妻生育一个女孩可以再安排生育一个子女；27个省规定，夫妻均为独生子女的可以安排生育两个子女；31个省、市、自治区均规定，独生子女因残疾不能成长为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。9 1991年，中共中央、国务院在《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中对我国的计划生育作了阐明：“提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生育第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年以后再生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或所在省决定。”
年，中共中央、国务院作出《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），进一步明确要稳定现行的生育政策，规定：“国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由各省、自治区、直辖市制定。”
10 截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等；我国已签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。
11 1992年3月5日，国家计生委、财政部联合颁布了《计划外生育管理办法》（同年4月1日起正式施行）。共计6章23条，规定了计划外生育费的性质、征收办法、使用范围、管理制度、监督检查等内容。
12 在过去的送审稿、草案稿、第一次审议稿、第二次审议稿、第三次审议稿中，社会抚养费都是规定在第三章“生育调节”中，只有在草案建议表决稿中才将其与原第38条合并，规定在建议表决稿第六章“法律责任”部分第44条中。
13 如1994年12月14日，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行）。该《办法》第2条规定“本办法适用于城镇企业及其职工”。
第一条 为了推行计划生育，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国婚姻法》和国家有关计划生育的规定，结合我省实际，制定本条例。
第二条 实行计划生育是我国的一项基本国策，是每个公民应尽的义务。我省境内的所有国家机关、群众团体、企业事业单位、其他组织和公民均应遵守本条例。
第三条 计划生育的基本要求是：控制人口数量，提高人口素质，提倡晚婚、晚育、少生、优生；推行和鼓励一对夫妻只生一个孩子，禁止计划外生育。
第四条 计划生育工作坚持以宣传教育为主、避孕为主、经常工作为主，并采取必要的经济、行政和法律的措施。
第五条 各级人民政府负责制定本地区的人口计划，并纳入经济和社会发展规划，保证其实施。国家机关、群众团体、企业事业单位和其他组织都有做好计划生育工作的责任。
第六条 依法执行计划生育公务的人员受法律保护。
第七条推行一对夫妻只生一个孩子。有下列情况之一，要求再生育一个孩子的可以有计划地安排：
（一）第一个孩子为非遗传性残疾，不能成为正常劳动力的；
（二）夫妻双方均为独生子女的；
（三）夫妻一方从事矿工井下作业连续五年以上，并继续从事井下工作，只生育一个女孩的；
（四）婚后不孕，女方年满三十五周岁依法收养一个孩子后，又怀孕的；
（五）无生育能力的夫妻，没有收养孩子，男女双方的兄弟姐妹按现行生育政策无超生的，允许其只生一个孩子的兄弟姐妹之一再生一个孩子由其收养；
（六）残废军人和因公致残人员残废等级在二等乙级以上的；
（七）夫妻双方均为少数民族的；
（八）夫妻双方均为归国华侨的；
（九）再婚夫妻一方未生育过，另一方只生育一个孩子的；
（十）再婚夫妻一方未生育过，另一方是有一个或两个孩子的丧偶者；
（十一）农村男到有女无儿家结婚落户的（仅适应于姐妹中一人）；
（十二）农村夫妻一方是独生子女的；
（十三）大山区的乡女方为农业户口，其他地区夫妻双方均为农业户口，只生育一个女孩的。省辖市的近郊，夫妻双方均为农业户口，只生育一个女孩的，是否允许再生育一个孩子，由市人民政府提请同级人民代表大会常务委员会决定。
第八条 实行生育证制度，持有生育证的夫妻方可生育。生育证由省计划生育生委员会统一印制。要求生育第一个孩子的夫妻，凭结婚证和双方单位或所在村民委员会、居民委员会的证明，到女方常住户口所在地乡、镇人民政府或街道办事外领取生育证。凡符合本条例规定，可以再生育一个孩子的，须在前一个孩子满三周岁后，由夫妻双方提出申请，所在单位或村民委员会，居民委员会证明，女方常住户口所在地乡镇人民政府或街道办事处审核，报县（市、区）计划生育部门批准后，发给生育证。村民委员会、居民委员会和其他基层单位每年应将生育证发放情况张榜公布，接受群众监督。
第九条 婴儿死亡的，其父母须在葬前报告乡、镇人民政府或街道办事处，经查证核实属自然死亡或意外死亡的，根据夫妻双方要求，可重新核发生育证。
第十条 男女双方按法定婚龄推迟三年以上依法登记结婚为晚婚。已婚妇女二十四周岁以上生育为晚育。对实行晚婚晚育的夫妻，应优先发给生育证。
第十一条 提倡优生、优育。男女双方登记结婚，应作婚前健康检查，接受婚前教育和优生优育指导。孕妇应接受孕期检查。经省卫生厅和省计划生育委员会共同指定的县级以上医疗保健单位检查诊断，夫妻双方或一方患有医学上认为不宜生育的遗传性疾病或其他疾病的，应接受绝育手术或节育措施。
第十二条建立孕情管理制度，推行科学的孕情监测方法。凡有生育能力的夫妻均应按计划生育要求落实有效的避孕节育或绝育措施。已生育一个孩子的夫妻，应采取长效避孕措施；已有两个孩子的夫妻，提倡一方落实绝育措施。计划外怀孕的应终止妊娠。
第十三条国家对避孕节育的夫妻提供避孕药具和施行节育手术。节育手术费，职工在本单位医疗费中开支；农民、城镇居民从计划生育经费中开支。
第十四条 节育手术须由取得省卫生厅或省计划生育委员会颁发的节育手术合格证的人员，在具备手术条件的情况下严格按照手术操作规程施行。
第十五条 职工凭节育手术证明，按规定享受假期，休假期间工资、奖金照发。农民施行节育手术的休假期，可以抵本人担负集体劳动的义务工，有条件的乡、村还应给予适当的补贴。
第十六条 因计划生育手术引起并发症、后遗症的，受术者向当地计划生育部门申报，经县以上计划生育技术指导小组确认后，由施术单位负责治疗，也可在指定的医疗单位治疗。治疗期间，职工工资，奖金照发；农民、城镇居民因此导致生活困难的，或治疗后仍不能从事正常劳动的，由当地人民政府给予补助。节育手术并发症、后遗症的治疗费用按本条例第十三条节育手术费的规定执行。因节育手术事故而增加的医疗费用，由施术单位支付。节育手术事故处理，按国务院《医疗事故处理办法》执行。
第十七条 接受绝育手术后，因情况变化，符合本条例生育规定，要求生育的，凭所在单位或乡、镇人民政府、街道办事处证明，经县（市、区）计划生育主管部门批准，予以施行输卵管、输精管复通手术。
第十八条 计划生育工作，实行行政首长负责制和人口目标管理责任制。人口计划的执行情况是考核各级政府及其主要领导干部政绩的重要内容。
第十九条 县以上人民政府设计划生育委员会；乡、镇人民政府和街道办事处设计划生育办公室，配备专职计划生育工作人员；村民委员会、居民委员会应有人负责计划生育工作。国家机关、群众团体、企业事业单位和其他组织设立计划生育机构或配备专（兼）职工作人员，并保证所需经费。承包、租赁企业事业单位的承包人、承租人和私营企业、“三资企业”的负责人，负责本单位的计划生育工作。
第二十条 各级政府的计划生育行政管理部门主管本地区的计划生育工作。卫生、民政、公安、人事、劳动、工商、计划、财政等有关部门按照职责分工，做好计划生育的管理、服务工作。工会、共青团、妇联、计划生育协会等群众团体和组织协助政府做好计划生育工作。
第二十一条 推行计划生育，要坚持做好思想教育工作，加强人口理论和计划生育法规、方针、政策的宣传，普及避孕节育和优生优育优教的知识。
第二十二条 计划生育和人口的统计要严格按照《中华人民共和国统计法》执行，任何单位和个人不得伪造统计数字。
第二十三条 计划生育所需经费由各级人民政府统筹安排。各级财政要列入预算，予以保证，随着经济发展和财政收入增长，逐步增加计划生育经费。
第二十四条 县级以上计划生育行政管理部门对计划生育经费应严格管理，合理使用，并加强内部审计。依照本条例征收的计划外生育费，只能用于计划生育事业。计划生育经费的管理办法由省人民政府制定。各级财政、审计部门对计划生育经费的管理和使用要加强检查、监督和审计。
第二十五条 逐步建立和推行计划生育系列保险。
第二十六条 流动人口的计划生育管理，按国务院批准的《流动人口的计划生育管理办法》执行。
第二十七条 流动人口的计划生育，由其常住户口所在地和现居住地人民政府共同管理，政府各有关部门应当按照计划生育职责分工，做好流动人口的计划生育管理工作。用工单位负责对招用的流动人口的计划生育进行管理，并接受当地乡、镇人民政府、街道办事处和县级以上计划生育行政管理部门的监督检查。
第二十八条 流动人口在申请暂住证、营业执照、务工许可证等证件前，应到现居住地计划生育行政管理部门交验其常住户口所在地乡、镇人民政府、街道办事处出具的计划生育证明。现居住地计划生育行政管理部门查验计划生育证明后出具查验证明。有关部门凭计划生育查验证明，方可审批暂住证、营业执照、务工许可证等，并将审批结果通报现居住地计划生育行政管理部门。
第二十九条 流动人口中有育龄夫妻要求生育的，须持有常住户口所在地县级计划生育行政管理部门签发的《生育证》，经现居住地县级计划生育行政管理部门核准后，方可生育。现居住地的乡、镇人民政府或者街道办事处应将流动人口情况及时通知其常住户口所在地乡、镇人民政府或街道办事处。
第三十条 流动人口中的育龄夫妻，应接受现居住地计划生育部门的计划生育指导，落实有效的避孕节育措施。计划外怀孕的，必须终止妊娠；拒不采取措施而生育的，按本条例有关规定给予处罚。
第三十一条 对实行晚婚、晚育和只生育一个孩子的，给予下列奖励：
（一）晚婚的初婚者，延长婚假二十天，婚假期间工资、奖金照发。
（二）晚育的初产妇，延长产假三十天，产假期间工资、奖金照发。
（三）晚婚晚育的农民，可减免本人当年的义务工。
（四）在产假期间申请领取独生子女证的，延长产假三十天，工资、奖金照发；夫妻不在一地工作的，给予男方二十天照顾假，待遇比照探亲假处理。
（五）夫妻双方自愿只生育一个孩子的，由双方申请，经所在单位或乡、镇人民政府、街道办事处核实，县（市、区）计划生育委员会发给独生子女证。从领证之日起，每月发给儿童保健费（男孩五元，女孩六元）至独生子女满十四周岁止。夫妻双方均有工作单位的，儿童保健费由双方单位各发一半；父母离异的，由子女跟随的一方所在单位全数发给；一方是农民或没有工作单位或死亡的，由另一方所在单位全数发给；城镇双方无工作单位的，在计划生育经费中发给；夫妻双方均为农民的，由乡镇人民政府统筹解决。
（六）独生子女按两人计算分配住房或宅基地、自留地，由国家供应口粮的山区，经济作物区，独生子女口粮按成人标准供应。独生子女入托、入学、就医、就业等，应在同等条件下优先照顾。各级人民政府要采取各种措施，积极扶持独生子女户特别是独女户劳动致富。
（七）职工只生育一个孩子，并在子女满十四岁前领取了独生子女证的，在批准退休计发退休费时，提高百分之五的比例；农民年老丧失劳动能力的，由乡镇人民政府或村民委员会给予适当的照顾。
第三十二条 终身无子女或者领取独生子女证后子女死亡不再生育的夫妻，职工批准退休时，按百分之百发给退休费；农民年老丧失劳动能力时，除按当地规定享受有关福利待遇外，由乡、镇人民政府或者村民委员会每月增发一定的生活费。
第三十三条 对符合本条例规定允许生育第二个孩子的夫妻，自愿只要一个孩子，并领取独生子女证的，除享受第三十一条规定的优惠待遇外，所在单位给予表彰和物质奖励。
第三十四条 对计划生育先进地区、先进单位和在计划生育工作中取得显著成绩的人员，予以表扬和奖励。对检举、揭发计划外怀孕、生育和计划生育工作中弄虚作假、徇私舞弊等违法行为的有功人员，予以表扬和奖励。
第三十五条 无生育证怀孕、生育的，按下列规定处罚：
（一）无生育证怀孕，不听规劝，拒绝接受补救措施的，职工从怀孕之月起，怀孕期间，一胎征收夫妻双方月总收入的百分之十的计划外怀孕费，二胎征收百分之二十的计划外怀孕费；农民、城镇居民和流动人口比照上述规定征收计划外怀孕费。在限期内采取补救措施的，计划外怀孕费全部退还；超过限期的，责令采取补救措施，计划外怀孕费不予退还。
（二）职工无生育证生育的，除按前项征收计划外怀孕费外，生育第一个孩子，征收一次性计划外生育费一千元；生育第二个孩子的，由所在单位按夫妻双方月总收入的百分之十征收计划外生育费七年；生育第三个孩子的，按夫妻双方月总收入的百分之十五征收计划外生育费十四年。计划外生育费一次计算，限期交纳。无生育证生育二孩或者三孩的，夫妻双方各降一级工资，三年内不评发奖金（超产奖、发明奖除外）、不评模、不提拔，并视情节轻重，给予降级以上行政处分，直至开除公职或辞退；
（三）农民、城镇居民和流动人口无生育证生育的，除比照本条第（二）项的规定征收计划外怀孕费和计划外生育费外，农民不再分给宅基地、自留地；城镇居民在缴纳计划外怀孕费和计划外生育费期间，不得招为国家职工；流动人口由公安、工商、劳动部门和用工单位分别注销其暂住证、吊销营业执照，解除劳务合同。外出躲避计划生育的，加处五百元以上三千元以下的罚款；
（四）未到法定婚龄，禁止结婚生育。非法同居生育的，除按本条第（一）、（二）、（三）项规定征收计划外怀孕费、计划外生育费并给予处罚外，加处五百元以上三千元以下的罚款；
（五）女职工无生育证的，产假期不发工资，奖金，其孕期检查、分娩、产褥期的医疗费自理。
第三十六条 为无生育证的孕妇提供超生躲避所场所的，处以五百元以上三千元以下的罚款。
第三十七条 不符合收养条件自行收养孩子的，按无生育证生育征收计划外生育费并给予处罚。
第三十八条 已领取独生子女证又计划外生育的，收回证书，追回其所领取的各项奖励费，并按本条例第三十五条有关规定征收计划外怀孕费、计划外生育费并给予处罚。按本条例规定批准生育二孩的，收回其领取的独生子女证和各项奖励费。
第三十九条未经省计划生育委员会批准，任何单位和个人不得进行胎儿性别鉴定。擅自为孕妇进行鉴定的，由县（市、区）计划生育部门没收其非法收入，对直接责任人处以三千元以上一万元以下的罚款，并由有关部门给予行政处分。
第四十条 有下列行为之一者，由行为人所属的国家机关、群众团体、企业事业单位和其他组织视情节轻重给予行政处分；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安部门给予行政处罚；触犯刑律的，由司法部门依法追究刑事责任：
（一）残害或遗弃女婴，虐待生女婴的或实行计划生育的妇女的；
（二）在计划生育工作中，做假手术、假鉴定、出具假证明的；
（三）擅自为他人摘取节育环或做输卵管、输精管复通手术的；
（四）侵占、克扣、挪用、贪污计划生育费（含征收计划外怀孕费、计划外生育费和罚款）的；
（五）阻碍执行计划生育公务，侮辱、殴打、报复执行计划生育公务的人员的；
（六）虚报、瞒报、篡改、伪造、拒报计划生育和人口统计资料，打击如实反映情况的人员的；
（七）其他妨碍和破坏计划生育工作的。从事计划生育工作的人员玩忽职守，徇私舞弊、贪赃枉法的，依法从严处理。
第四十一条 没有完成计划生育目标管理责任书规定任务的地区和单位，追究其主要负责人和直接责任人的责任。
第四十二条 对违反本条例规定给予行政处罚的由乡、镇人民政府、街道办事处和有关主管部门作出处罚决定并下达行政处罚决定书。当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内向原处罚决定的上一级行政机关申请复议，复议机关应在三十日内用出复议决定。当事人对复议决定不服或者复议机关逾期未作出复议决定的，可以在复议决定书之日起或者复议期满之日起十五日内向当地人民法院提起诉讼。逾期不申请复议、不起诉、又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院中华人民共和国强制执行法，或依法强制执行。
第四十三条 本条例实施中具体问题由省计划生育委员会负责解释。
第四十四条 本条例自公布之日起施行。
纵观20世纪我国计划生育产生、发展和逐步完善的历史过程，可以看出我国计划生育政策经历了许多曲折的阶段，也遭受了许多困难。计划生育政策法规的历史沿革可大致划分为以下四个阶段：
一、1953年至1961年：节制生育的提出阶段
中华人民共和国成立初期，在这一阶段，我国人口增长基本处于自发和无计划的状态，人口出生率持续增加。
伴随着新中国成立之后的第一次出生高峰的出现，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显现出来。与此同时，人民生活水平的提高和医疗卫生条件的改善促使死亡率大幅度下降，随着死亡率的下降和人民文化教育水平的普遍提高，人们要求节制生育的呼声在增高。
我国领导人在这一时期已意识到中国人口多的现实，并逐步认识到节制生育是解决这一问题的根本途径。一些知名学者和民主人士也开始关注日益增长的中国人口问题对于国家社会经济建设的负面影响，如著名的经济学家马寅初先生、民主人士邵力子先生等。
二、1962年至1969年：提倡计划生育的试点阶段
20世纪60年代初的三年困难时期以后，我国人口增长经历了建国后的第二次出生高峰期。1964年全国第二次人口普查数据显示，当时总人口已接近7亿。人口这种盲目增长的态势引起了政府的再一次关注。
1962年，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》强调：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态。”这是制定我国计划生育政策的一个里程碑式的文件。1964年，成立了国务院计划生育委员会，一些地区也相应成立了类似的计划生育工作机构，尤其是在城市地区先后建立了计划生育组织机构，这也是我国建立相应组织机构来推广节制生育工作的尝试。
三、1970年至1980年：提倡“晚、稀、少”的生育政策阶段
20世纪70年代，在周恩来总理的大力倡导下，计划生育工作在全国城乡全面展开，并明确提出了力争在“四五”期间将城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内，这也是首次在政府正式文件中提出了人口控制目标。1973年12月，国务院计划生育领导小组办公室召开全国第一次计划生育工作汇报会，会上提出“晚、稀、少”的生育政策。1972年，政府提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想。
四、1980年至今：现行生育政策的提出、完善与稳定阶段
1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住”。与此同时，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召党团员带头执行新的计划生育政策。次年，五届人大四次会议的《政府工作报告》中提出：“限制人口数量，提高人口素质，这就是我们的人口政策。”1982年9月党的十二大确定“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”同年12月全国人大通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”确立了计划生育的法律地位，走上了依法行政的道路。
2002年9月1日，《中华人民共和国人口与计划生育法》将实施。
这个阶段计划生育的特点是，具体内容不断完善，政策不断制度化和法制化。
（1988年10月31日安徽省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 1992年8月30日安徽省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订 根据1995年4月24日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《关于修改〈安徽省计划生育条例〉的决定》修正 1997年11月2日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订 1999年6月6日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十次会议修订）
在省十一届人大常委会第22次会议上，备受关注的《安徽省人口与计划生育条例修正案(草案)》提交审议，该《条例修正案(草案)》透露出了诸多新信息。
现行《条例》规定：违规生育将“按双方上一年度总收入的3至4倍征收社会抚养费”，对于总收入难以计算的，农村按双方所在乡镇上一年度农民人均纯收入为基数计算，城市以本县(市、区)上一年度城镇居民可支配收入计算。
《条例修正案(草案)》拟规定：对夫妻双方分别按所在市、县上一年度城镇居民年人均可支配收入或者农民年人均纯收入(以下称计征基数)的4至6倍征收社会抚养费；实际收入高于计征基数1倍以上的，按其实际收入的4至6倍征收社会抚养费。
条例修改后12种情况能生“二胎”
1、双方均为独生子女，只生育一个子女的；
2、双方均为少数民族，只生育一个子女的；
3、双方均为归国华侨，或者来本省定居不满6年的香港特别行政区、澳门、台湾地区居民，只有一个子女在内地定居的；
4、再婚夫妻，再婚前生育子女合计不超过两个的，但不适用于复婚夫妻；
5、婚后不育，夫妻双方均满30周岁，依法收养一个子女的；
6、第一个子女为残疾儿，不能成长为正常劳动力，医学上认为可以再生育的；
7、夫妻一方为一级至六级的残疾军人；一级至五级因公(工)致残人员，只生育一个子女的；
8、矿工井下作业连续5年以上，并继续从事井下工作，只生育一个女孩的；
9、农村夫妻一方是独生子女，只生育一个子女的；
10、男方到女方家落户且女方没有兄弟的农村夫妻，只生育一个子女的(仅适用女方姐妹中一人)；
11、农村夫妻只生育一个女孩的；
12、大山区的乡，女方在农村，只生育一个女孩的。