新型城镇化(以人为核心的中国特色城镇化)

新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

新型城镇化是以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2014年3月中国发布《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》是根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

从价值追求看，新型城镇化建设定位于“以人为核心”；从现代化发展进程看“四化同步“”优化布局”与生态文明”助推新型城镇化建设；从城乡关系看，城乡融合的新格局可赋能新型城镇化高质量发展；从文化传承看，新型城镇化建设应汲取城镇历史文化底蕴；从精神文明看，须以城市精神引领新型城市化建设；从制度保障看，完善户籍、土地和公共服务制度，系统性兜底新型城镇化建设。

背景

发展背景

1949年至1978年，中国的城市化率从10.6%提高到17.9%；城市发展布局有了较大改善，城市管理水平有了较大提高，但也同时存在城镇结构不合理、城市经济结构失衡等问题，导致城市容纳劳动力空间不足。加上20世纪70年代末出现大批上山下乡的知识青年回城现象，导致城市就业形势严峻。改革开放初期，面对当时城市就业困难的状况，邓小平提出要研究两个问题：城市结构问题、城市里开辟新的领域的问题。

1984年，中国国务院先后放宽农民进镇落户限制和建制镇设置标准，为小城镇的发展创造了宽松的政策环境。在商品经济发展和乡镇企业异军突起的推动下，传统的小城镇逐步得到恢复，许多新兴小城市和集镇也在商品集散地基础上发展起来。与此同时，城市经济政策的调整和经济体制改革的展开，特别是对外开放步伐的不断扩大，也极大地带动了中国大中城市特别是沿海地区城市的发展，城市化水平不断提高。

20世纪90年代后期，小城镇建设从一般的工作任务上升到整个经济社会发展战略的高度。经过改革开放20年的发展，中国经济发展进入新的阶段，开始出现结构性产品过剩和内需不足的情况；随着中国国企改革的深入推进和农业比较收益的不断降低，国企下岗工人和农村富余劳动力两路就业大军汇合，使得城市就业形势十分严峻。同时，1997年爆发的亚洲金融危机也使中国经济发展面临严峻的外部形势。在此背景下，党中央适时作出扩大内需的战略决策，同时决定实施小城镇战略、西部大开发战略和“走出去”战略，以拓展中国经济的发展空间。

2000年6月13日，中共中央、国务院印发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。中国经济发展面临一些突出矛盾和深层次问题，最主要的是经济结构不合理，表现为产业结构不合理，地区发展不协调，城镇化水平低，工农业生产技术水平落后，国民经济整体素质还不高。随后实行经济结构的战略性调整，推动两个根本性转变，即经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济转变；经济增长方式由粗放型向集约型转变。贯彻这个大思路的战略举措之一就是实施城市化战略，以解决城镇化滞后于工业化的突出矛盾，促进城乡经济协调发展。2000年10月，党的十五届五中全会通过的“十五”计划建议提出：“中国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，“积极稳妥地推进城镇化”。《“十五”计划建议》还提出了推进城镇化的方向：“要从各地的实际情况出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。注意发展城市间的经济联系，发挥中小城市对小城镇发展的带动作用”，“走出一条符合中国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。两年之后，党的十六大进一步明确了中国推进城市化的根本方向，即坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。

党的十六大后，城镇化在统筹城乡、区域协调发展中加快深入推进。推进的城镇化和新农村建设，具体原则和主体形态不断明确，成为这个时期推进城镇化的新亮点。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议第一次明确提出推进城镇化的具体原则，经过不断完善，党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议概括为“统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小”。2006年3月全国人大通过的“十一五”规划纲要提出“要把城市群作为推进城市化的主体形态”，党的十七大第一次将“形成辐射作用大的城市群”写进党代会报告。在新实践和新探索的基础上，十七大报告明确作出“走中国特色城镇化道路”的新概括，在十六大指明方向的基础上，进一步丰富了走中国特色城镇化道路的内涵，也进一步明确和开拓了推进城镇化的新思路。将“中国特色城镇化道路”作为构成“中国特色社会主义道路”具体道路之一。

2008年国际金融经济危机爆发以来，中国经济进入深刻变革调整阶段，特别是2011年城市化率历史性地突破50%后，中国城镇化建设站在一个新的起点上，如何在城镇化率不断提高的同时更加重视城镇化的质量和水平，在多年探索的基础上，适应发展的需要，党提出了“新型城镇化”的理念和要求。

现实背景

城镇化的作用地位进一步凸显

中国发展面临的外部环境和内部条件发生了很大变化。世界经济持续低迷，贸易保护主义明显抬头，发达经济体推行的量化宽松货币政策，对中国经济发展带来巨大冲击。从国内情况看，中国经济已进入由高速增长到中高速增长的提升期，在外需不振的情况下，扩大内需就成为重要的战略基点。积极稳妥推进城市化无疑是一个重要选择。

中国的城镇化规模史无前例，蕴藏着巨大的内需潜力。城镇化推进过程中伴随着大量农村人口转移到城市，必然带来大量投资需求和消费需求，同时也有利于改善城乡结构和国民收入结构，有利于第三产业和新产业的发展和成长。城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。城镇化目标正确有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。

2008年开始，在应对国际金融经济危机的历程中，城市化成为中国扩大内需、调整结构、转变方式的战略重点和重要依托，成为中国保持经济平稳发展的强大内在动力。中国城镇化率超过50%，但如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。

亟待解决的问题增加

改革开放以来，中国的城镇化水平由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，城镇人口由1.72亿增加到7.12亿，创造了人类历史上规模空前的城镇化奇迹。同时出现一些突出问题和矛盾。

规模庞大的农民工阶层，与城市居民构成了“城市二元结构”问题。有关统计表明，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%，大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。农民工中的大多数并没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障。城市二元结构的出现，使得问题更加复杂。

人口过于向大城市集中，城市规划和建设盲目向周边扩延带来“城市病”问题。城市建设“重面子轻里子”“重地上轻地下”“重短期轻长期”问题突出。污染加剧、交通拥堵、房价高企等问题在一些城市日益突出，制约了城市化健康发展，成为人民群众反映强烈的问题之一。

大量的农民工进城造成农村“空心村”和土地撂荒问题。随着城镇化进程加速，大量的农村劳动力进城务工，长期在城里居住。很多农民工已经无法适应农村的生活。部分村庄只有一些老人、妇女和小孩留守，农地耕种减少，甚至造成土地大量闲置。还有诸如土地占用过多、利用粗放，破坏城市文化和历史的问题，等等。

发展历史

人的城镇化提出

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”《决定》首次提出要以“人的城市化”为核心，推进新型城镇现代化建设，标志着新型城镇现代化建设进入新阶段。以“人的城镇化”为发展理念，强调和突出“人”是城镇赖以存在和发展的基础，也是实施城镇现代化建设的主体，表明新型城镇现代化建设的核心是“人的城镇化”。在城镇现代化建设过程中，要时刻牢记“人”在城镇化过程中处于最高位置，明确新型城镇现代化建设要依靠“人”完成，同时要将发展成果与“人”共享。这一阶段，中国以人为核心的新型城镇现代化建设结合脱贫攻坚战、乡村振兴战略和四个现代化道路，统筹协调推进。

新型城镇化规划

2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，作为指导中国走新型城镇化道路的纲领性文件，强调了积极推进人本视角下的新型城镇化建设的必要性和重要性。明确提出要“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。2015年《关于加快推进生态文明建设的意见》首次提出“五化协同”，即“协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”。2015年召开的中央城市工作会议，为“走中国新型城市化道路”开启新篇章，土地、户籍、社会保障等领域的新型城镇化配套政策相继出台。

新型城镇化规划落实

为落实国家《新型城镇化规划（2014—2020年）》，2016年国务院颁发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出坚持以人为本的中国特色高质量新型城镇化道路；《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》提出以城市群为主体，加快新型城镇化进程。2017年政府工作报告进一步强调，要“扎实推进新型城镇化”，“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。2019年国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》将提高质量为导向的新型城镇化作为总体要求。2020年底地级及以上城市数量较1949年增加了243个。此阶段，中国城镇化增速降低，城镇化水平与发达国家相比仍有差距。

特色新型城镇化战略

2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》提出以人为核心、以城市群、都市圈为依托的特色新型城镇化战略。2021年党的十九届五中全会把新型城镇化作为2035年基本实现现代化的关键举措。2022年党的二十大明确把新型城镇化作为“着力推动高质量发展”的重要战略，强调要“推进以人为核心的新型城镇化”，“构建大中小城市协调发展格局”，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。至此，中国特色新型城镇化道路已经走过了十年的发展历程。

基本原则

以人为本，公平共享。以人的城市化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

四化同步，统筹城乡。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

优化布局，集约高效。根据资源环境承载能力构建科学合理的城市化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

生态文明，绿色低碳。把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

文化传承，彰显特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城市化发展模式。

市场主导，政府引导。正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

统筹规划，分类指导。中央政府统筹总体规划、战略布局和制度安排，加强分类指导；地方政府因地制宜、循序渐进抓好贯彻落实；尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城市化。

重点任务

加快转移人口市民化。新型城镇化的首要任务是推进农业转移人口市民化，健全完善相关配套政策，增强农业转移人口融入城市的能力，使农业转移人口“进得来、留得住、有发展”。

促进城镇协调发展。城市群和都市圈协同发展，超大特大城市转变发展方式，大中城市提升功能品质，小城市增强发展活力，分类引导小城镇发展，使大中小城市和小城镇协调发展。

推进新型城市建设。顺应城市发展新趋势，解决好快速城镇化过程中积累的风险短板，满足不同群体的多样化品质需求，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。

提升城市治理水平。树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管理、投融资等领域，提高城市治理科学化精细化智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。

推进城乡融合发展。以工补农、以城带乡，推动先进要素向农村流动，健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡公共资源合理配置和城乡产业协同发展，使城乡发展成果惠及广大农村居民。

发展目标

城镇化水平和质量稳步提升。城市化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

城镇化格局更加优化。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。城市地下管网覆盖率明显提高。

城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

城市化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

发展成果

城镇化水平稳步提高

城市规模结构持续改善

党的十八大以来，城市规模结构持续改善。2021年末，全国城市数量达691个，比2012年末增加34个。其中，地级以上城市297个，增加8个；县级市394个，增加26个。建制镇21322个，比2012年末增加1441个。城市人口规模不断扩大，按2020年末户籍人口规模划分，100万—200万、200万—400万、400万以上人口的地级以上城市分别有96个、46个和22个，分别比2012年末增加14个、15个和8个；50万以下、50万—100万人口的城市分别有47个和86个，分别减少7个和22个。

大中小城市协调发展

党的十八大以来，城市化空间布局持续优化，大中小城市和小城镇协调发展，城市群一体化发展水平明显提高。直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市辐射功能不断增强，北京、上海市、广州市、深圳市等城市龙头作用进一步发挥，带动所在区域中小城市发展壮大。同时，县城补短板强弱项扎实推进，“1+N+X”政策性文件体系落实落地，120个县城建设示范工作稳步开展。

城市群建设成效显著。“19+2”城市群布局总体确立，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展取得重大进展，成渝地区发展驶入快车道，长江中游、北部湾、渭河平原等城市群集聚能力稳步增强。长三角以上海为核心，带动南京、杭州市、合肥市、苏锡常、宁波市五大都市圈共同发展。粤港澳大湾区以香港特别行政区、澳门、广州市、深圳市四大中心城市为引擎，辐射周边区域。京津冀以北京、天津市为核心城市，带动河北省及周边省区邻市，成为中国北方经济规模最大、最具有活力的经济圈。成渝、长江中游、关中平原等城市群省际协商协调机制不断建立健全，一体化发展水平持续提高。

城乡融合发展加快推进

党的十八大以来，中国农业转移人口市民化制度基本建立，市民化质量稳步提高。户籍制度改革取得历史性突破，城市落户门槛大幅降低，城区常住人口300万以下城市基本取消落户限制，城区常住人口300万以上城市有序放宽落户条件。2014年以来，全国有1.3亿农业转移人口成为城镇居民。2021年末，常住人口城镇化率达到64.7%，比2012年末提高11.6个百分点，年均提高1.3个百分点。城镇基本公共服务覆盖范围扩大，农民工参加城镇职工基本医疗和养老保险的比例提高，随迁子女在常住地接受义务教育的要求落实，2021年90.9%的义务教育阶段随迁子女在流入地公办学校就读或享受政府购买学位服务。

城乡融合发展体制机制和政策体系不断建立健全，城乡一体化进程加快。2019年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》印发实施，城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，11个国家城乡融合发展试验区全部制定下发实施方案，各项改革试验任务加快推进。中国城乡居民收入差距持续缩小，2021年农村居民人均可支配收入18931元，同比实际增长9.7%，快于城镇居民实际收入增速2.6个百分点，农村居民收入增速连续12年快于城镇居民；城乡居民人均可支配收入比值为2.50，比2012年降低0.38个百分点。

城市经济实力显著提升

经济总量快速增加

党的十八大以来，各地区积极贯彻落实新发展理念，推动高质量发展，经济总量快速增加。2020年，地级以上城市地区生产总值611713亿元（现价，下同），而2012年仅有327382亿元。GDP万亿俱乐部不断扩容，2012年中国万亿GDP城市仅有7个，上海市成为第一个GDP超过2万亿的城市；2021年中国万亿GDP城市增至24个，有6个城市GDP突破2万亿。2020年地级以上城市工业企业利润总额为3.9万亿元，比2012年增长32.8%。财政实力明显增强，2020年，地级以上城市地方一般公共预算收入60739亿元，比2012年增长75.8%，年均增长7.3%；公共预算支出94629亿元，比2012年增长111.9%，年均增长9.8%。

产业结构升级优化

城市发展为科技创新提供丰厚土壤，以北京、上海市、深圳市为代表的中心城市成为科技创新主要策源地。2020年，地级以上城市科学技术支出3848亿元，占一般公共预算支出的4.1%，而2012年仅有1418亿元，占比3.2%；专利授权342万项，而2012年仅为113万项。世界知识产权组织（WIPO）数据显示，中国专利申请量连续11年居于全球第一。

城市经济转型升级，传统产业改造提速，服务业占比提升，产业结构更加优化。2013年地级以上城市第三产业增加值所占比重首次超过第二产业，2014年占比超过50%，2020年达到60.5%。先进制造业发展良好，工业迈向高质量发展。2021年，高技术制造业增加值同比增长18.2%，增速快于规模以上工业8.6个百分点，占规模以上工业增加值的比重为15.1%；与2012年相比，高技术制造业比重上升了5.7个百分点。

城镇居民收入较快增长

党的十八大以来，中国全面实施就业优先政策，就业规模显著扩大，城镇就业人员从2012年的37287万人增加到2021年的46773万人，累计增加9486万人。同时，不断深化收入分配制度改革，深入推进精准扶贫精准脱贫政策，居民收入实现了持续较快增长，城镇居民人均可支配收入从2012年的24127元增加到2021年的47412元，年均实际增长5.7%。

居民生活质量不断提升，消费结构明显升级。城镇居民人均消费支出从2012年的17107元增加到2021年的30307元，年均实际增长4.4%；城镇居民家庭恩格尔系数28.6%，比2012年下降3.4个百分点。以中心商圈、商业街区为核心、以社区商业为基础的多层次城市流通网络体系持续构建，新产品、新服务、新模式快速涌现，消费需求持续增长。2020年，地级以上城市社会消费品零售总额250280亿元，比2012年增长91.5%，年均增长8.5%。2021年7月，上海市、北京、广州市、天津市、重庆市率先开展国际消费中心城市培育建设，均已制定出台一系列扎实有效的政策举措。

公共服务持续完善

医疗卫生服务明显改善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民健康放在优先发展的战略地位。2020年，地级以上城市医疗卫生支出8503亿元，比2012年增长2.2倍。医疗服务质量不断提升，2020年末，地级以上城市医疗卫生机构床位476万张，医生233万人，分别比2012年增加79.8%和75.4%。医疗资源配置进一步优化，2020年，社区卫生服务中心（站）增至3.5万个，基本实现所有街道全覆盖。

党中央把社会保障体系建设摆在更加突出的位置，社保制度及体系日趋完善，社会保险覆盖范围持续扩大。2020年，地级以上城市社会保障和就业支出11690亿元，比2012年增长149.3%；住房保障支出3399亿元，比2012年增长117%。2020年末，地级以上城市城镇职工基本养老保险、城镇居民基本医疗保险和失业保险参保人数分别为23749万人、28972万人和14010万人，分别比2012年增加46.2%、14.1%和41.6%。

教育事业稳步前进

党的十八大以来，全面深化教育领域综合改革，教育公共服务水平和治理能力不断提升。2020年，地级以上城市教育支出15081亿元，比2012年增长96.2%。2020年末，地级以上城市普通高等学校（全市）2679所，比2012年末增加291所；普通中学24698所，增加4940所；普通小学45976所，增加1206所。2021年，高等教育毛入学率达到57.8%，比2012年增长27.8个百分点。

文化建设呈现百花齐放、生气勃勃的繁荣景象。2020年，地级以上城市文化体育与传媒支出1853亿元，比2012年增长109.3%。全国以创建文明城市活动为抓手推动精神文明建设，2021年末，全国文明城市（区、县城）已有305个，比2012年末增加252个。文化事业和文化产业繁荣发展，不断满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求。2021年末，全国共有公共图书馆3215个，比2012年末增加139个。2021年，电影总票房达473亿元，城市院线观影人数达11.7亿人次。

交通设施建设迅猛发展

党的十八大以来，交通运输供给侧结构性改革持续推进，综合交通基础设施网络日益完善。高速铁路里程、高速公路里程、内河航道通航里程、城市轨道交通运营里程、沿海港口万吨级及以上泊位数、颁证运输机场、邮路和快递服务网络长度均居世界前列。城市道路建设迅猛发展，2020年末，地级以上城市境内等级公路里程（全市）437万公里，境内高速公路里程（全市）14万公里，实有城市道路面积72亿平方米，分别比2012年增长24.6%、60.5%和54.6%。多层次轨道交通网络加快形成，中国铁路网对20万以上人口城市的覆盖率由2012年的94%扩大到2021年的99%，高铁网对50万人口以上城市的覆盖率由2012年的28%扩大到2021年的90%。城市轨道交通覆盖范围逐渐扩大，截至2021年末，共有51个城市开通运营城市轨道交通线路275条，运营里程8736公里。交通运输服务智慧化水平不断提高，5G、大数据、人工智能等新兴技术与交通运输服务加快融合，网络预约出租汽车覆盖300多个城市，互联网租赁自行车在360余个城市投放运营，为居民出行提供了更加多样化、个性化的服务。

城市生态文明建设成效显著

绿色发展深入推进

党的十八大以来，随着习近平生态文明思想深入人心，“绿水青山就是金山银山”成为全党全社会的行动共识，美丽中国迈向新时代。各城市扎实推进生态文明建设。2020年末，地级以上城市绿地面积259万公顷，比2012年末增长38.2%；其中，公园绿地面积64万公顷，增长48.6%。大力推进城镇绿色建设，2020年城镇新建建筑中绿色建筑比重达到68%，可再生能源消费比例超过13.6%。城市废弃物回收和可再生利用体系加快建立，截至2020年底，46个重点城市已基本建成生活垃圾分类处理系统，居民小区覆盖率达96%。各城市大力倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。城市生活品质全面提升，河边湖畔水清岸绿，大街小巷花繁树茂，社区周边口袋公园、小微绿地15分钟可达，居民小区花红草绿、干净整洁，人民群众的生态环境获得感、幸福感、安全感显著增强。

污染防治力度加大

蓝天、碧水、净土三大保卫战全面打响，各项政策举措落地实施，污染治理强力推进，生态环境质量持续改善。节能环保投入大幅增加，2020年，地级以上城市节能环保支出2830亿元，比2012年增长134%。主要污染物减排效果明显，2020年，地级以上城市工业废水排放量（全市）、工业二氧化硫排放量（全市）分别比2012年下降48%和87.9%。空气质量、水质量持续改善，2021年，地级以上城市空气质量优良天数比率为87.5%，比上年上升0.5个百分点，PM2.5平均浓度为30微克/立方米，比上年下降9.1%；3641个国家地表水考核断面中，水质优良（Ⅰ～Ⅲ类）断面比例为84.9%，比上年上升1.5个百分点。

城市更新步伐加快

随着中国城镇化稳步推进，城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力。各地区陆续出台了城市更新政策法规，完善制度机制，探索多种实施模式，树立了各具特色的上海市模式、广州模式、深圳市模式等。在全国形成了一批新范例、新样板、新地标，首钢集团园区借助“冬季奥林匹克运动会”成为具有国际影响力的“城市复兴新地标”，广东“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造盘活存量低效建设用地，龙岩市“紫金山模式”让废弃矿山变绿水青山。城镇老旧小区改造成为“我为群众办实事”新亮点，2019—2021年，全国累计开工改造城镇老旧小区11.5万个，惠及居民超过2000万户。改造后的老旧小区，居住环境更美丽，公共服务更完善，社区关系更和谐，美好社区底色凸显。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国新型城镇化建设取得重大成就，城市发展迈上新的历史性台阶。站在开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，继续深入推进以人为核心的新型城镇化，不断增进民生福祉，为全面建设社会主义现代化国家而不懈奋斗。

具体措施

以人为核心

以人的城市化为核心，有序推进农业转移人口市民化。《规划》指出，以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

生态文明

《规划》指出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。

城镇落户

《规划》指出，城镇化水平和质量稳步提升。城市化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

积分落户

特大城市可采取积分落户制，有序推进农业人口市民化。《规划》提出，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

农民工参政

《规划》提出，完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理。

主攻中小城市

《规划》提出，把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局，依托优势资源发展特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

住房信息联网

《规划》还提出健全房地产市场调控长效机制。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。各城市要编制城市住房发展规划，确定住房建设总量、结构和布局。确保住房用地稳定供应，完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，优先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求，抑制投机投资需求。依法规范市场秩序，健全法律法规体系，加大市场监管力度。建立以土地为基础的不动产统一登记制度，实现全国住房信息联网，推进部门信息共享。

扩大社保覆盖面

《规划》强调，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。推进商业保险与社会保险衔接合作，开办各类补充性养老、医疗、健康保险。

培育中西部城市群

《规划》强调，加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动能力，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。

完善交通

《规划》提出，完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城市化格局的支撑和引导作用。到2020年，普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，中国高速公路基本覆盖20万以上人口城市；民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。

远景展望

共同富裕

共同富裕是社会主义的本质要求，也是千百年来中国人民的最大期待。根据国家规划，2035年共同富裕需要取得更为明显的实质性进展，人均GDP要达到中等发达国家水平，相当于在2020年基础上翻一番，达到2—2.5万美元。

现代化经济体系

预计未来1亿“乡—城”转移人口属于扩大中等收入群体和促进低收入人口增收这两类政策群体。由于中等收入群体和低收入人口的人力资本特征差异较大。扩大中等收入群体的途径主要是抓住后工业化阶段的产业转型升级红利，促进低收入人口增收则需要依靠工业化阶段的非农产业就业。预计2021—2035年“乡—城”转移人口的70%属于劳动年龄人口（约9500万人），期间农村65岁及以上老年人口比重将不断迈向35%，倒逼农业生产现代化加速和调整乡村一二三产业结构。

因地制宜

到2035年需要实现的4亿人口市民化目标不是要均匀地分配给全国各地。4亿体量“新”城镇人口的空间布局将从根本上决定未来中国的区域协同发展状况。城市化过程中的人口空间分布格局一旦形成，往往会由于人们的家庭、工作和社会关系的稳定化而相对固定下来。

绿色发展

随着城镇化水平持续提高，2030年前后中国将迎来城镇人口峰值和碳排放峰值“双峰叠加”时期。中国人口即将进入负增长阶段，由于2030年以前全国人口城镇化速度仍然较快，预计城镇人口规模将持续增长至2030年左右，达到10—10.5亿峰值，继而再转向负增长。中国承诺在2030年前，全国二氧化碳排放量将达到峰值。预计2030年中国实现碳达峰的参数约束将是城镇化率接近75%，人均GDP接近2万美元，人均碳排放不超过10万吨。

文化城镇化

党的二十大把中国式现代化规定为物质文明与精神文明相协调的现代化。2035年，全体人民共同富裕将取得更为明显的实质性进展，精神文明作为实现人的全面发展的另一维度，同样不能落后。因此，未来推进新型城镇化建设需要更加重视文化维度的建构。

意义

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳妥扎实有序推进城市化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

城镇化是现代化的必由之路。工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时，必须注重城镇化发展。当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城市化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。

城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。内需是中国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，这将为经济发展提供持续的动力。

城市化是加快产业结构转型升级的重要抓手。产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务，加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。中国服务业增加值占中国生产总值比重仅为46.1%，与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城市化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，有利于增强创新活力，驱动传统产业升级和新兴产业发展。

城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。中国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。中国人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展。

城市化是推动区域协调发展的有力支撑。改革开放以来，中国东部沿海地区率先开放发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。但与此同时，中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城市化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。

城镇化是促进社会全面进步的必然要求。城镇化作为人类文明进步的产物，既能提高生产活动效率，又能富裕农民、造福人民，全面提升生活质量。随着城镇经济的繁荣，城镇功能的完善，公共服务水平和生态环境质量的提升，人们的物质生活会更加殷实充裕，精神生活会更加丰富多彩；随着城乡二元体制逐步破除，城市内部二元结构矛盾逐步化解，全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，也有利于促进人的全面发展和社会和谐进步。